对我国养老保险基金隐性债务“划资还债”的思考

来源：网络 时间：2022-03-19

摘要：  通过引用大量的实际资料和参照一些经济学者的观点回顾了我国“划资还债”解决养老保险隐性债务的历史，思考了现实的问题并在理论上进行解释，最后着重对划资后的运行方式作了谨慎的讨论。 

关键词：养老保险基金 隐性债务 划拨国有资产 

“ 为渡过即将到来的人口老龄化高峰，我国政府1997年决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人账户相结合的新的养老保险制度，这就出现了养老保险的隐性债务问题。隐性债务包括两部分：一部分是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额；另一部分是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员在新制度实施前积累的养老金权利。”（宋晓梧 、 张新梅，2000）本来，解决隐性债务可以有很多方法，比如：发行“认可债券”，具体做法是：一次性清算每个旧体制下参保人员(包括“老人”和“中人”)在旧体制终止的某一时点上所积累的养老金数额；然后由政府仿照现行国债发行方式发行“认可债券”，每位旧体制下的职工得到数额，期限和利率明确的政府“认可债券”，在他们退休养老时交养老地社会养老保险机构，由社会保险机构统一向财政部门办理兑付，并负责按月或按年支付养老金“认可债券”的数额可通过精算确定。也可以逐步提高政府财政对养老保险的补助支出。但我想基于我国改革的渐进性和一些政治因素（执政党认为应集中力量做经济建设，“效率优先，后顾公平，稳定压倒一切”等观点），划拨国有资产，偿还国有企业职工的养老金隐性债务最可行( 以下简称“划资还债” ) ，这种观点在 20 世纪 90 年代初期由国内部分经济学家提出并进行了理论上的论证，但是一直没能切实地付诸实践。2001 年，中央政府曾经决定以减持上市公司国有股的办法偿还国有企业的养老金隐性债务，由新成立的全国社会保障基金理事会负责，然而减持方案一俟出台便遭到了股市投资者的激烈反对，不得不紧急叫停。党的十六大以后，国有资产管理体制改革开始启动，“划资还债”的问题再度成为一个令人们有所期待的话题，但能否找到一个令当事各方满意的操作方案还未可知。  

一、划资还债问题的提出和演变  

20 世纪 90 年代初期，国内部分经济学家在讨论我国市场经济体制改革框架设计的问题时提出，社会保障的职能要从企业转移出来，将一部分国有资产看做是由过去的养老基金和医疗基金的积累所形成的划拨出来，由国有持股机构按基金预筹积累制进行委托经营 ( 周小川、王林，1993) 。改革以前，离退休人员可以按照政府制定的公式，定期地从所在单位领取退休金；改革以后，这部分退休金的现值成为政府所要承担的养老金隐性债务。关于这笔隐性债务的规模，不同机构有不同的估计，最小的估计值是 19000 亿元 ( 世界银行， 1996) ，最大的估计值则高达 76000 亿元 ( 国家体改办， 2000) 。  
但是， 20 世纪 90 年代中期的改革方案在实施时都回避了新制度如何偿还这笔债务的问题。 1995 年的两个改革方案在制度设计上都是把转轨时已经离退休的职工 ( “老人” ) 、正在工作的职工 ( “中人” ) 和此后参加工作的新职工 ( “新人” ) 覆盖到同一个基本养老保险计划之下，在财务技术上则采取了通过该计划中的社会统筹部分以及向“中人”和“新人”的个人账户积累借钱的办法，来支付同一计划覆盖下的“老人”的养老金，由此形成了个人账户“空账”的问题。据有关部门统计，目前积累的“空账”已近 5000 亿元。尽管如此，基本养老保险计划还是从 1998 年开始便出现了当年收不抵支的情况，于是中央政府不得不从财政收入中以每年数百亿元的规模用来填补该计划的缺口。 1997 年，中央政府曾经试图通过强制实行全国统筹等措施来解决基本养老保险计划所暴露出来的问题，但是一直无法实现。  
在以上努力均未奏效的情况下，政府有关部门、理论政策界提出了多种设想，包括开征社会保障税、向非国有企业扩大基本养老保险覆盖面等。经过 2000 年的大讨论，国务院做出决定，以减持国有股的 10% 和中央财政特别拨款的融资来补偿养老金隐性债务，并成立全国社会保障理事会掌管和经营这部分资产。但是，国有股减持的方案一经提出，便遭到了股市投资者的激烈反对，不得不于 2001 伞 6 月份紧急叫停。国有股减持的紧急叫停也使得全国社会保障基金理事会中断了资金来源，不仅如此，全国社会保障基金迄今也未形成一个明确的支出需求。  
党的十六大以后，中央决定改革国有资产管理体制，对国有资产实行基于行政层级的分级管理。在这种情况下，如何偿还养老金隐性债务的问题再度浮出水面。吴敬琏等经济学家认为，在对国有资产实行分级管理之前，应当先将部分国有资产划拨给全国社会保障基金理事会经营管理，专门用于补偿养老金隐性债务 ( 吴敬琏、林毅夫， 2003) 。  
附表： 
全国社保基金权益增减变动表（单位元） 
本年数              上年数 
一、社保基金权益期初余额       124,185,585,264.36         80,509,668,637.84 
二、社保基金拨入、拨出 








社保基金拨入额       4,908,431,759.79           47,685,138,526.84 
社保基金拨出额                                6,109,200,000.00 
社保基金拨入、 
拨出产生的基金权益 
变动额                4,908,431,759.79          41,575,938,526.84 

三、社保基金运营活动 




社保基金运营收入      3,407,048,211.11         2,099,978,099.68 

社保基金运营支出      304,713.77 
社保基金运营活动产生 
的基金权益变动额      3,406,743,497.34        2,099,978,099.68 
四、社保基金权益 
期末余额                    132,500,760,521.49        124,185,585,264.36 
其中：风险准备金余额        1,298,078,046.98          616,729,347.51 

涞源：全国社会保障基金理事会http://www.ssf.gov.cn/main.asp?ColumnId=12但经过作者二次编辑。

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