低碳发展的政府调控路径选择*

来源：网络 时间：2022-03-19

　　摘　要：低碳发展的核心特征是低能耗、低排放、低污染。社会契约理论、低碳发展中环境资源的公共物品属性、市场调节“外部效应”的桎梏以及纳什均衡理论的挑战要求政府对低碳发展进行正确的调控和引导。政府调控的路径选择主要包括四个方面：一是政府调控法治化；二是转变政府职能，运用积极的财税政策推动低碳发展；三是确立政府低碳发展的责任机制；四是营造社会参与低碳发展的政策氛围。

　　关键词：低碳发展；政府调控；政府责任。

　　2009年哥本哈根气候变化会议的召开，使以低能耗、低污染、低排放为基础的经济社会运行模式———“低碳发展”呈现在世人面前。无论是国际还是国内，无论是国家政府还是普通民众，都在为新时代的低碳发展出谋划策并积极践行。

　　环保靠民众，更要靠政府，低碳发展也不例外。与过去工业文明时代政府的辅助角色不同的是，低碳经济条件下，政府的领导、指导与引导者的角色将更为突出和重要。

　　低碳发展的根本保障———政府调控。

　　（一）低碳发展政府调控的契约理论。

　　所谓契约，俗称合同、合约或者协议。契约是一个古老的法律概念，早在古罗马时代就有相当完备的契约制度。进入自由资本主义萌芽时期后，霍布斯、卢梭等自然法学派都以社会契约论来解释国家的起源问题，并在此基础上阐述基本的国家设计理论，由此把契约观念推崇到了顶峰。他们将西方自然法和契约观念相结合，否定神权至上、君权神授，主张天赋人权、主权在民。认为政府（广义上的）是社会契约的产物，政府的权力来自于民众，民众通过让渡一部分权利给政府而与之达成契约，委托政府作为广大民众的代表来维护广大民众的公共利益。这样可以避免因为民众各自为维护自身利益而实施自力救济的混乱，又能集中广大民众的力量来解除个人力量不足时难以应对的尴尬。因此，政府应在人民授权的范围内活动。人民对政府的授权通过宪法和法律的形式表现出来，宪法作为公民权利的保证书，其实是民众与政府之间所达成的契约表现形式。所以，政府（包括立法、司法、执法等等）应在宪法赋予的权力范围内行使权力。与此同时，民众需履行遵守法律的义务，否则就要承担相应的责任；而政府也须切实履行其职责，如果因政府未依法履行其应尽的职责，那么政府也需承担相应的责任。这是基于契约的平等而来的，权利与义务相互统一。政府在行使权力的同时，也必须承担与其权力相对应的责任。政府的职责就是为广大民众谋福利，维护公众的公共利益、保护公众的自由与权利。在环境问题上也是一样，环境问题产生之前，发展经济、保障民生是政府的主要责任。①但伴随着经济的发展，环境恶化、资源枯竭严重威胁到广大民众的生存及发展。此时，保护环境与资源，让民众生活在舒适的环境中已经成为广大民众的公共利益，政府理所当然应当承担起与之相对应的责任来。因此，转变经济发展方式，遵循经济社会的低碳发展，成为政府管理的当然职能。

　　（二）低碳发展中环境资源的公共物品属性。

　　公共物品或公共资源是相对于私人物品或私人资源而言的概念，通常认为私人物品或资源具有消费的排他性和竞争性，这种排他性和竞争性决定了每个人只有通过购买才能消费某些物品。有市场交易行为就有价格，自发的价格来调节私人物品可以实现供求平衡，因此，在配置私人物品生产资源时，市场机制是有效率的。公共物品和公共资源在消费中既无排他性又无竞争性，这一特点决定了人们不用购买仍可以消费。因为人们不用购买公共物品，公共物品就不会进入市场交易。公共物品没有价格，考虑到企业追求利润的本质，生产者就不愿意向社会提供公共物品，最终导致自由市场调控公共物品和资源失灵。既然公共物品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，就必须由政府承担提供公共物品的任务，并采取一定的激励措施引导市场提供或改善公共资源。这既是政府履行其职责，也是为了实现供求平衡。

　　低碳发展过程中的自然资源与环境一向被视为公共财产，具有公共物品的性质。每个人对资源和环境的消费取决于它向社会提供的总量。虽然它的生产包含着失去生产其他产品的机会成本，但对其进行消费却没有机会成本。在许多情况下，个人不论付钱与否都可以对其进行消费。正是由于它们的公共物品的属性，使得资源被过度使用，二氧化碳排放量激增，温室效应加剧，环境被破坏，并造成生态失衡。

　　因此，政府执行经济职能的目的之一，就是要通过宏观经济政策手段，保证全体社会成员公共利益最大化，从而实现低碳发展。

　　（三）市场调节“外部效应”的桎梏。

　　外部性是指一个行为人的生产或消费对其他行为人的生产或消费产生的影响，但这种影响不是通过市场交换发生的。其中正面的影响称为外部经济（正外部性），负面的影响称为外部不经济（负外部性）。就环境问题而言，外部性主要体现在生产或消费的外部不经济性上，二氧化碳等温室气体的排放也不例外。例如某工厂（生产铝、钢材等产品的企业）在生产的过程中耗费了大量的能源、排放了大量的二氧化碳和其他的污染物。由于这些污染物可能损害那些呼吸空气的人的身体健康或引起全球变暖，因此它就产生了负外部性。英国经济学家阿瑟·庇古在《福利经济学》中详尽分析了消除此种负外部性的解决方法。他认为正是边际私人净产值与边际社会净产值背离现象的存在，使得国家有了干预此类产生负外部性的行为的必要性和可能性，他建议应根据污染所造成的危害对排污者收税，以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差异，将污染的成本加到产品的价格中去，即实现外部成本的内部化。政府通过外部成本内部化的方法，可以有效地矫正市场失灵带来的效率损失，通过经济手段从宏观上对市场进行干预，以实现资源的优化配置。

　　（四）纳什均衡理论的挑战。

　　纳什均衡，从实质上说，是一种非合作博弈状态，是指每个参与博弈的局中人如果均选择对自己最优的策略，实现自己利益的最大化，但这种选择的结果并不意味着博弈双方都达到了一个整体的最优状态。纳什均衡虽然由单个人的最优战略组成，但对集体来讲却不是最优的结果。在个人理性与集体理性冲突的情况下，各人追求利己行为而导致的最终结局是一个纳什均衡状态，也是对所有人都不利的结局。我们可以从纳什均衡理论中得出“看不见的手”这个原理的困境：个人利益的最大化导致集体利益的不经济。

　　在市场经济中，对于高碳排放问题，如果政府不加以管制，按照“看不见的手”的原理，所有企业都会从利己的目的出发，采取不顾环境的策略，即企业为了追求利润的最大化，宁愿以牺牲环境为代价，也绝不会主动增加对减碳节能环保设备或措施的投资，从而最终使社会进入纳什均衡的状态，即非整体社会效益最优的状态———高二氧化碳的污染。可见，只有在政府加强高碳排放管制或对减碳或低碳排放者提供相应的补贴或激励机制，企业才会采取低碳排放的策略组合。企业在这种情况下，将获得与高碳排放同样的利润，但环境将得以改善，社会的总体效益将有所增加。

　　总之，在全球变暖的大背景下，希望碳排放的自动减少和低碳经济的自动实现几乎是不可能的，必须依赖政府从法律法规、政策环境、技术发展等方面加以强力推动，这就决定了低碳经济发展中政府调控的重要地位与作用。

　　规范政府调控的路径选择。

　　政府调控一方面是低碳发展的有力保障，但另一方面，政府在某种程度上也可以称之为“经济人”，“经济人”的自利性导致其在制定和执行政策过程中仅考虑其部门利益，而不是公共利益。“正如中国环境保护部副部长潘岳指出的，政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”。②因此，规范政府调控是保障低碳发展顺利进行的必然选择。其具体路径表现为以下几个方面：

　　（一）低碳发展政府调控法治化。

　　法律的根本目的是协调社会主体之间的利益博弈，确定各利益主体的相互关系。通过立法来规定政府有关职能部门在低碳发展中的职责，是发达国家普遍采用的一条重要经验。如2009年6月美国众议院通过的《美国清洁能源和安全法案》规定美国的联邦环保署、农业部、能源管理委员会和商品期货交易委员会分别负责清洁能源和安全相关的监管职责。目前我国涉及低碳发展的机构众多，如国家发改委，交通部门、环境保护部门、农业部门等等，这些部门从各自利益出发来安排低碳发展，各自为政，协调不够。我国应通过立法把低碳发展的政府调控规范起来，一方面，应明确规定低碳发展中国家层面对各部门之间的统领和协调；另一方面还要针对各部门在低碳发展中的特点，有针对性的确立各部门的发展重点。如工业部门的低碳发展建设应从能源结构的清洁化、工业产业结构的优化、低碳技术水平的提高等几方面进行。以能源结构的清洁化为例，重点发展风能、太阳能、生物质能、核能等清洁能源，逐步减少高碳化石能源的使用。建筑部门的低碳发展建设要着力从设计、建造和使用等方面入手，减少碳排放量。交通部门的低碳发展重在制定措施保障绿色低碳出行，如广泛推广在市内搭乘公交车、骑自行车或步行出行等。林业部门的低碳发展建设重点在大力开展植树造林等生态建设，增加森林面积和森林蓄积量，努力增加森林碳汇，发挥生态系统吸收碳的能力。

　　另外，当前我国对低碳发展的规定主要体现在规划和政策当中，如我国2007年11月22日国务院制定的《国家环境保护“十一五”规划》、2009年8月《国务院关于应对气候变化工作情况的报告》等。法律相对政策而言具有稳定性和确定性，我国相关法律设计应尽快把低碳发展纳入国家正式制度轨道中来。同时，在低碳发展法治化的过程中必须坚持制定与执行并重，体现法律的实效性；坚持立足当前需要与关注长远发展并重，体现法律的前瞻性和战略性。只有将二者有机结合，才能将低碳理念名副其实地体现于社会发展理念之中。

　　（二）转变政府职能，运用积极的财税政策推动低碳发展。

　　要实现低碳发展的战略目标，在把握好政府调控的同时，必须要充分利用市场机制，尽可能地调动企业、消费者等微观经济主体在低碳经济发展中的积极性，将低碳市场机制建设与低碳政策机制建设有机结合。低碳市场机制包括碳交易机制、碳汇机制、碳金融机制、低碳生产与消费机制等方面。低碳政策机制包括碳预算机制、碳税机制、低碳产业准入机制等方面。从发达国家的经验来看，促进经济低碳化的政策正朝着多样化、综合化的方向演变，但财税政策仍是其中最为重要的手段。发达国家低碳财税政策一般可分为两大类：一类是促进低碳发展的财税政策，如旨在鼓励市场主体进行能效投资、节能技术研发、新能源投资的财政补贴；预算拨款、税收减免以及贷款贴息等措施；二类是抑制高碳生产、消费行为的财税政策，如旨在提高能源使用成本，鼓励节能降耗，控制温室气体排放的能源税、碳税等手段。如2009年4月22日，英国财政大臣宣布了具有法律约束力的碳预算，这意味着英国政府的每项决策都将考虑碳的排放和吸收，还要相应考虑由此引起的财政收支。英国在全球第一次把碳预算纳入国家财政管理，以便更好地调控国民经济运行，有效实施碳减排。在我国，广大的专家学者也在呼吁，我国应尽快建立健全符合我国实际的低碳经济政策体系，特别是低碳财税政策体系，如增加低碳预算支出项目、开征碳税纳、实施税制“绿色化”改革、进行各种形式的财政补助和贷款贴息。实行最严格的产业准入制度，充分发挥碳汇潜力，把国有企业作为低碳改革的先导以探寻我国企业低碳改革的新模式等等。

　　另外，还应将鼓励低碳生产与引导低碳消费相结合。鼓励企业加大低碳产品研发投入，当前可以试点推进低碳型家电、低碳型汽车生产，并将低碳技术普及到今后的建筑、交通设计理念之中，借此引导并提高居民环保意识、低碳意识，同时政府应加大对二者的财税补贴力度，尽快建立较良性的低碳生产和消费机制。③（三）确立政府低碳发展的责任机制。

　　前面已分析，政府调控是低碳发展的有力保障，然而，政府的经济人性质也需要对政府在低碳发展中的不利行为进行责任规制。首先政府官员应该承担政治责任，也就是建立低碳发展的政府官员考核体系，将低碳发展效益指标量化后纳入领导班子和领导干部的绩效考核体系之中，并将考核结果作为干部选拔任用和奖惩的硬指标。如将能耗指标纳入各省市区县经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为领导干部任期内重要评价考核内容，强化政府的生态责任。另外，对低碳发展不作为、乱作为的政府领导要追究责任并依法惩处。这样，各级政府才会对低碳发展理念在思想上予以重视、在行动上得以落实。另一方面，还应该在低碳发展过程中建立司法权对行政权的监督制约机制。无论是联邦制国家，还是单一制国家，无论是实行三权分立的国家，还是实行“议行合一”或类似中国的人民代表大会制的国家，行政权与司法权都是国家权力的组成部分，依法都享有一定的职权和独立处理某类特定的事务的权力。虽然在不同制度，不同法系的国家，司法与行政的关系有很大的区别，但司法审查权力行使的目的应当在大致的方向上是一致的：即通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关滥用职权，促进行政机关依法行政。④而且，对政府行政权力的限制也是现代法治的核心。目前我国对政府是否履行责任进行监督和追究的司法权限制主要是通过行政诉讼来进行的。为了实现在低碳发展过程中对行政权的限制，需要尽快扩大受案范围，目前政府把政府有关国民经济和社会发展计划、环境保护规划等抽象行政行为纳入到司法审查范围之内。

　　（四）营造社会参与低碳发展的政策氛围。

　　低碳发展不但是政府主管部门或企业关注的事情，还需要各利益相关方乃至全社会的广泛参与。由于气候变化涉及面广、影响大，因此，应对气候变化首先需要各政府部门的参与，同时需要不同领域，不同学科专家的共同参与，加强研究，集思广益，发挥集体的智慧。建于广大公众对气候变化的知识还知之不多、知之不深，应首先通过宣传、教育、培训，并结合政策激励，转变人们的思想观念，提高大家应对气候变化的认知和低碳意识，逐步达成关注低碳消费行为和模式的共识，营造社会公众参与低碳发展的政策氛围，进而采取联合行动，共同抵御气候变化可能带来的风险。⑤注释。

　　①孙爽：《论政府的环境责任：以契约为视角》，《南阳师范学院学报（社会科学版）》2010年第2期。②张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社， 2008年，序言第2页。③田玉忠、尤强林：《政府在推进和发展低碳经济中的责任》，《贵州社会科学》2010年第7期。

　　④当然，在一些国家，比如美国，其横向的司法审查包括对政府的其他两个分支———国会和总统的审查，本文所论及的司法审查主要是司法对行政的审查。⑤王毅：《探索中国特色的低碳道路》，载张坤民、潘家华、崔大鹏主编：《低碳发展论》，中国环境科学出版社， 2009年，第127页。