行政公产理论问题研究

来源：网络 时间：2022-03-19

[内容摘要]：
　　在现代社会，行政公产作为行政的物的手段在社会生活中发挥着越来越重要的作用，然而由于缺乏成熟的行政公产理论指导，又没有相关立法的有效规范，使得我国的行政公产面临着一系列尴尬问题，因此如何合理有效的规范行政公产的设置、管理、利用等已成为我国的当务之急。本文试在对行政公产理论问题进行考究的基础上，提出了构建一部《行政公产管理基本法》的设想，希望能对行政公产的理论研究与立法规范能尽一点微薄之力。
　　[关 键 词]：行政公产；相对可融通性；强制执行；基本人权
　　自进入现代社会以来，行政公产作为行政的物的手段在社会生活中发挥着越来越重要的作用，而行政公产制度的产生、发展亦进一步彰示和透显着深层次的政治、社会背景：跟随着社会政治、经济的发展，行政权突破了消极作为的缚束，变得积极而主动，行政的领地得以极大的扩张，行政的性格由过去仅是消极维持秩序而变为积极的福利国家型（或称之为给付国家）行政[1].因此可以说如果私有产权制度是现代文明的基石和起点的话[2]，那么行政公产制度的产生和发展无疑将是人类文明史上的又一新的飞跃。 虽然我国广西省曾出台了公产管理法和实施细则，然而由于我国缺乏一套成熟的行政公产理论来为公产方面的立法提供指导，有关公产的分散立法模式已完全不能适应时代发展的步伐。因此本文试从行政公产的概念、种类、意义等理论问题的分析入手，呼吁在加强行政公产理论研究的同时，尽快制定一部完善的《行政公产管理基本法》，以较好的规范和控制公物的设置、管理与利用等行为。
　　一、行政公产的概念
　　（一）内涵
　　行政公产的概念是行政公产理论中的起始性问题。由于其概念本身内涵和外延的模糊性，加上中外学者不同的视角和思考维度，因此对于行政公产的定义可谓众说纷纭。法国行政法院最初系用判例和学说才采取了一个较为明确和基本一致的标准。根据这个标准，行政主体以下列财产属于公产：（1）公众直接使用的财产；（2）公务使用的财产，但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的。（3）和公产接触的物体（包括不可分割的补充物和有益的附属物）。行政主体的财产只要符合其中之一就是公产。德国行政法学上，公物（Offentliche Sachen ）是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。日本学者一般认为公产是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物[3].在我国行政公产一般是指由国行政主体所有或管理支配，直接为公用目的而使用的财产。这一概念，可解构为三个层次1、行政公产必须是在行政主体（包括授权主体和受委托主体）所有或支配管理下。这里私有财产当其用作公用时虽也属于公产，但其在某种意义上已脱离了所有人本人的控制，已由行政主体通过行政行为或者通过合同方式在这种财产上设立供公共使用的使命，，并加以支配和管理。2、行政公产必须以公用为目的。这也是行政公产的核心要素，区分公产与私产的关键之所在。国有资产中有一部分是用作商业性使用，而非用作公用，此时这部分国有资产即不属于行政公产，而仅为私产。同时，公务财产作为直接供行政机关职能所用的财产也就被排除在行政公产之外。3、行政公产必须直接用于公共目的。这里就排除了财政财产，因为其是间接用于公共目的。因此本文所论述的行政公产仅指行政公用公产。
　　（二）外延
　　公产与私产的界限历来是相对的，“没有一个完全一致的公产制度，只有一个等级不同的梯形结构的公产制度”[4]，这也正说明了公产制度与私产制度的界线并非清晰明了，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公产范围的私产、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公产法调整的范围。因此着眼于现代社会物的多样性，行政公产的范围可以从以下四个方面来描述：
　　一是作为传统行政公产的有体物，包括动产与不动产。在传统行政法中，公物是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。因此，传统行政公产的范围一直只是限于有体物，而不包括无线电波之类的无体物。
　　二是随着现代经济的发展与科学技术的进步而需要纳入行政公产范畴的新型公产，如公共行政信息、无线电波、环境等。事实上，是否将无体物作为公物，根本上取决于它是否具有公物的典型特征。以公共行政信息为例，将其纳入公物范畴，目的就是为所有公民提供这种信息。个人和团体都有知悉或利用这种“信息公产”的权利，即通常所说的知情权或了解权。
　　三是因扩张传统的财产概念而相应应予以扩张的公物，例如全民所有的知识产权、经　营许可证（如驾驶证）、公共职位、国家科研项目等具有财产价值的公权利。将具有财产价值的权利视同财产，以获得宪法和法律的保护，是现代社会发展的一种新现象。而且将一些具有财产价值的公权利例如全民所有的知识产权纳入公产之中，使进入公共领域的知识产品（例如著作权保护期限已过的作品）能够最大程度地为公民所利用。
　　四是因突破传统的单一静态产权而加以补充的流动中的产权，也就是所谓的预定行政公产。如动态的行政合同之债，行政机关（市政管理局）与建筑公司订立一桥梁工程承包合同，双方受此合同的约束，两者间遂产生了行政合同之债，建筑公司于桥梁的建设对行政机关承担债务，桥梁虽然尚未建成，但无庸置言，建成后将供公用，因而无疑这是一种预定的行政公产。
　　二、行政公产的特点
　　1、行政公产的相对可融通性。
　　一直以来，行政公产的不可融通性都被认为是不可动摇的一大原则，然而随着市场经济体制改革的不断深化，这一原则已受到了很大的挑战。考察其可否融通的理论认识在于：行政公产不可融通并非其本质特征，否定或限制其融通的目的在于使行政公产符合公之目的，因而在不影响公共行政目标实现的限度内，行政公产亦可成为融通之标的物。同时也可以将行政公产分为两部分来考察：一是公有公产，二是私有公产。对私有公产来说，由于其原始所有权归属私人，只不过因为公共行政目的的需要，而由行政主体所支配、管理，在此种情况下，财产所有权较之私法上的效果受到极大的限制，但如果所有权的转移，对公共目的，无任何的妨害和影响，那么转让行为可有效成立。而对于公有公产而言，其归国家、集体或公共组织等所有，其中有些资源的所有权具有专属性（如水、矿藏）等，为国家专有而绝对不能让渡，但是随着社会经济的不断发展，一些新型权利的出现如排污权，以及对现行公有财产的民营化设想（如苏州园林引入民营资本等）都向共有公产的绝对不可融通性提出了巨大的挑战。当然无论是排污权的设置、许可，还是民营资本的引入都必须通过行政合同等行政行为进行，而对排污权的利用、民营资本的运作同样要受到行政机关的监督和约束，以确保其符合公共利益的要求。因此，公有公产在确保公用的前提下相对可融通是较为合理的。
　　2、行政公产强制执行的限制性。
　　对于行政公产能否成为民事强制执行的标的，理论界颇有争议。在法国，行政公产不能作为强制执行的对象，不能被扣押和强制执行。日本行政法学者美浓部达吉认为，“由于公产欠缺融通性的原因，所以当然在供公用的目的范围内，不能被扣押、拍卖，否则将妨害其供公用的目的。”而日本学者原龙之助则认为，“所有公物均可为强制执行的标的[5]”。我国也有学者认为一概排除对行政公产强制执行的可能性太过武断。公有公产因其公有性质，不能作为强制执行的标的，而对于他有公产而言，只要在不妨害公产的公共行政目的的范围内，可以作为强制执行的标的[6].但笔者认为行政公产强制执行的限制具有绝对性，即行政公产不能被扣押和强制执行。理由如下：虽然中外学者在对行政公产强制执行限制性的绝对与否上颇有争议，但有一点是一致的，那就是其必须在符合公共行政目的的范围内。然而无论是民事强制执行的过程（如扣押），还是结果（如强制拍卖），都会对公共利益产生巨大的影响。奥里乌曾经指出：“如果说公产是所有权标的，那么这种所有权尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点，这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权，它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务将其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出发的情况下，才可以改变其设定的用途[7].”因此行政公产不能作为民事强制执行的对象。
　　3、行政公产适用规范的特定性和保护的特殊性。
　　私人产权是平等主体的公民、法人之间的财产权利义务关系，属于私法调整的范畴，因而其所适用的法律是民事法律规范。与私人产权相对的行政公产，以公共行政目的的落实和行政服务、福利的给予为其终极之目的，行政公产作为依附于行政权行使的物之手段，归于公法调整的范畴，应当适用行政法律规范。当行政公产受到损害时，其保护亦有其特殊之处：其一，当行政公产遭到加害人的侵害时，作为行政公产的管理和维护者的行政主体即可以对侵权人直接依法采取强制措施，排除对行政公产的妨害，以求行政公产的安全。《公路管理条例》第34条规定：“对违反本条例的单位或个人，公路主管部门可以分别情况，责令其返还原物、恢复原状、赔偿损失、没收非法所得并处以罚款。”其二，与私产的法律追诉时效性不同，对行政公产的保护没有时效期间的限制，易言之，行政公产的保护以公产的完全、绝对补救为原则，不设期限规定。如我国《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》的第170条对此作了如下规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害，不受诉讼时效期间的限制。”
　　三、行政公产的意义
　　法国法律把行政主体的财产区分为公产（也称为公物）和私产（也称为私物），使前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法支配和普通法院管辖。这种做法由于有效地保障了公众自由、平等、安全、免费（或低费）利用公众用公物的权利，提高了公产的利用效率，因而对整个大陆法系国家行政主体的财产管理制度产生了深远影响，并使公产法成为大陆法系国家行政法的重要组成部分。而在我国向服务行政、福利国家迈进的征途中， 行政公产这一物的手段所具有的意义和价值愈发得以凸显。
　　1、行政公产作为公共产品能够较好的弥补市场缺陷、保障市场主体的经济活动自由。
　　世界各国市场经济体制中市场作为资源配置的主要方式，都面临着一个因市场外部效应所引发的私人不愿意提供公益物品而致公益物品短缺的问题。因此，由政府向社会提供保证个人经济活动自由得以实现的公共设施（这些公共设施大多具有行政公产的性质），就成为政府的当然职责，例如要保障贫困地区的经济得以发展，国家就必须改善这一地区在通讯、交通等方面的公共设施。我们很难想象，一个没有一条公路的封闭的山区会很富裕，以及这里的农民能够享有充分的经济活动自由。
　　2、行政公产的充分提供有利于充分保障弱势群体尤其是贫困人群的基本人权。
　　有人曾经说过：“近代立宪主义型市民宪法中以自由权为中心的人权保障，对以工人为中心的民众来说，甚至意味着保障失业的自由、饿死的自由、平均寿命的低下。吃不上饭的人在现实中不可能成为享有人权的主体[8].”这句话恰好指出了现代社会保障公民受益权（对应于国家的积极义务）的重要性，国家一旦忽视对公民受益权的保障，许多人尤其是穷人的自由权就只能是画饼充饥而已。行政公产作为国家保障所有公民受益权的最重要手段之一，对于确保每个人过上有尊严的生活发挥了重要作用。
　　3、行政公产的作为公益产品对于提高人们生活水平具有重要意义。
　　在物价不变的情况下，很多人常把工资收入的增加等同于生活水平的提高，其实完全是一种错误的看法。如果国家能够提供更多的公物供民众免费或低费使用，或者降低许可用公物的收费标准，那么即使工资　收入不见增加，民众的生活水平实际也在提高。这本身就意味着民众福利的增长，且这种增长对所有人都是一视同仁的。因此，公物对于实现社会的分配公平，提高人们生活　的质量，确保所有的公民尤其是社会生活中的弱势群体能够过上有尊严的生活具有重要意义。
　　4、行政公产的恰当规制有利于控制行政权的滥用，降低权力寻租的可能性。
　　我们总是说，“公有财产神圣不可侵犯”，但事实上却因为行政公产的管理没有有效的制度约束以及所有权主体的虚位，管理主体的职责不清等原因，“公有财产神圣不可侵犯”在一定程度上变成了不折不扣的谎言，公有财产谁都可以侵犯，而不需承担太大的责任，例如国有资产流失、政府采购中的黑箱操作、土地资源的浪费、桥梁豆腐渣工程等现象。而这些现象的背后都无不隐藏着权钱交易的黑幕。
　　5、行政公产的合理管理有利于最大限度的满足公共利益的要求，最大程度的发挥行政公产的效益。
　　行政公产的设定，以公共行政目标的实现为价值目的，以公共使用的目的为其前提，这种公共使用是公众直接使用。行政公产的有效管理是一国公民的福址所在。现代社会行政公产外延的不断扩张，也正是为了更好的实现公共利益。

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