论对行政权力的法律控制

来源：网络 时间：2022-03-19

 一、行政权力的渊源及其发展　
　　权力包括公权力和私权力，国家权力则是公权力的主要组成部分。行政权属于国家权力的一种，其概念源自西方政治思想史中的权力分配理论，并可追溯至古代希腊哲学家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中就提出，政府由三种人组成：讨论的人、执行法律的人以及解决纠纷的人。英国在十五世纪时就有立法权和行政权的观念，国王行使立法权必须取得议会的同意，但国王可以自主处理行政事务不受议会的干预。(1) 作为一种政府组织规范，英国思想家洛克在十七世纪最早提出国家权力应由立法权、行政权和联盟权三个部分组成，这种分权学说在稍后由法国自由主义思想家孟德斯鸠正式提出。孟氏政治思想的核心是自由，即一个人可以根据自己的意志行动，包括政治自由和个人自由。他认为政治自由是政权正确组织的结果和目的，由此提出国家权力可分为立法权、行政权和司法权并应将之授予不同的机关的分权学说。这三种权力既是独立的，又是互相牵制、互相制约的：“当立法权和行政权集中于一个人或同一个机关之后，自由便不复存在了......；如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了......。”(2) 孟德斯鸠关于权力分享的理论为美、法等国的宪法实践所采纳，但他对行政权概念的认识则无法摆脱时代的局限。他认为，行政权是国家意志的执行，应由国王或君主来行使，“因为政府的这一部门几乎时时需要急速的行动，所以由一个人管理比由几个人管理更好一些.....。”(3) 发展到今天，人们对行政权的认识日趋科学、清晰，其中比较权威的传统定义当推布莱克的观点：“行政权（Executive power）即执行法律的权力，它是总统根据联邦宪法第二条的规定而享有的广泛的权力......；它与制定法律及对法律纠纷进行裁决的权力相区别。”(4) 我国法学界一般认为，行政权是“由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家权力的组成部分。”(5) 　
　　如上所述，人们习惯于从权力主体的角度来界定行政权，行政机关依法享有行政权力。在早期自由资本主义时期，对国家行政事务的管理只能由行政机关来进行，行政权力运行的目的被严格控制在建立一个具有同等权利的公民能够安全地自由竞争的社会秩序上，行政权力的内容和范围以及运行程序都由法律明确规定。一个好的政府是管事最少的政府，它的使命只在于保障人们的自由。由于早期资本主义国家的传统社会事务范围相对狭小，相对简单化的行政权力也就足以满足社会的需要。但随着西方在上世纪末尤其是本世纪初的急剧现代化，社会关系日益复杂，社会事务剧增，作为执行法律并对社会进行有效管理和组织的行政权力的日趋扩张成了必然趋势，其范围也不仅限于维持社会秩序的安全，还更多地从事社会福利、公共服务、经济发展等过去所从未涉及的领域，科学技术的飞速发展和产业规模的激剧扩张也要求政府承担许多私人所无法独自完成的经济事务。行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权、行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权、司法权相比，今天的行政权力已变得前所未有的强大。　
　　综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂、由弱小到强大的演化历程。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：　
　　首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活、外部范围的不确定性相结合，极易造成对公民个人权利的侵害。公民个人权利又称公民权，是由宪法和法律确认的公民个人在一定社会中所享有的自由和权能。依人民主权理论，作为国家权力的重要组成部分的行政权，源自人民的公民权，是由公民权派生而来的，其目的在于保护人民的权利和自由得以充分实现。然而，行政权力的不断扩张，尤其是以运行方式灵活、范围幅度模糊为特点的行政自由裁量权的不断扩大，使得通过法律对行政权力的明晰化更为困难，拥有行政权力者受到的制约与监督有限，不能有效地防止权力行为的异化，公民个人的权利无时无刻不在行政权力的阴影笼罩之下，实践中极易受到行政权力的侵害。而法律规定的滞后、僵化往往不能适应这种行政权力的扩张态势，使得这种侵害很难得到传统法律的有效保护。　
　　其次，行政权力的扩张易于造成行政专制、独裁。　
　　我们知道，社会发展的强烈需求导致了行政权的扩张，这种扩张意味着行政权力更多地介入了国家政治和社会生活的各个方面，人们要求政府在维持社会的安全秩序之外，还要为社会成员提供尽可能多的社会服务，并尽可能快地促进经济文化的发展。传统的行政权与立法权、司法权的界限是清楚的，而现代行政权的功能已极大地包容着立法性和司法性功能。对后者而言，行政权在社会生活中所起的作用已占据着绝对的优势，在向来被称为三权分立模式典范的美国，执掌行政权的总统的权力已很难被国会和联邦法院所动摇，本世纪发展起来的独立管理机构更是集立法、行政和司法三权于一身，在国家事务管理领域扮演着独特的角色。(6) 实际上，行政专制在许多国家都已初现雏形，并有进一步发展的趋势。而行政专制，尤其是行政首长的独裁最直接的后果就是破坏不同权力之间的平衡，损害社会成员的民主自由权利。　
　　再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。　
　　权力具有非平等性，以命令与服从构成的轨迹运行。它意味着权力关系中的一方对另一方的支配。同时，权力又具有可交换性，权力可以脱离权力主体、客体而发生异化，以至于发生权力商品化的现象，权力由此而演化为权力资本。(7) 由于权力资本的增值功能，权力腐败便不可避免。十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力是所有公权力中涉及社会事务最为广泛的权力，其异化为权力资本而使权力者腐败的机会更多。行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。　
　　二、对行政权力进行法律控制的必要性　
　　行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益、加速社会发展是建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的法律控制。这种控制的必要性具体体现在如下几方面：　
　　1、体现“主权在民”的精神，防止权力的异化。　
　　行政权应由法律加以限定，因为法律是由人民的代表制定的，它体现的是人民的意志，这是人民主权理论的基本要求。卢梭就曾指出，主权在民，人民是真正的主权者。美国政治家托马斯.杰弗逊宣称：“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉。”(8) 汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人也都认为，“人民是权力的唯一源泉。”行政权力是执行法律的权力，它一般由少数执掌权力者行使，从一般的意义上讲易于凌驾于人民之上。权力的异化常常使得行政权成为拥有行政权力者获得个人利益的工具，完全背离其本来意旨。只有将行政权控制在法律预设的范围之内依法定程序运行，才能使行政权真正体现人民的意志，“人民主权”才不至于成为一句空话。我国是人民民主专政的国家，人民是国家的主人，一切权力包括行政权力都来源于人民，人民通过人民代表大会的形式行使自己的权利：选举执掌行政权力者并通过立法明确行政权力的范围、内容。行政权力的存在和行使来源于人民，应该以为人民服务为其最终目的。加强对行政权力的法律控制以防止权力异化损害人民民主权利，是人民民主专政国体的内在的必然要求。　
　　2、宪政民主建设的要求。　
　　所谓民主，就最一般的意义而言，指人民当家作主，人民可以充分地表达并实现自己的意志，它与专制相对立。从民主的角度来看，法律的力量在于它承认和保护个人的尊严和权利。为此，人们有权利选举出代表并制定代表民众利益的法律，然后通过法律实行管理。然而，民主制度也有其弊端，由于人性的弱点，由于权力本身的固有特性，很难保证通过选举产生的官员就一定能够按人民的意志去做。罗尔斯就认为，即使是由选举产生的政权也很容易成为非正义，“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累并成为不平等。利用国家和法制的力量，那些得到利益的人总是可以保证他们自己处在一个有利的地位......而普选制并不是一个有效的对策......。”(9) 面对民主理论的这一致命缺陷，宪政理论更多地将关注的目光投向对公共官员的法律限制，认为法律的力量正在于其约束当权者的能力，主张对于通过民主选举产生的政府也要严格防范，强调通过对于政治权力的制度化的限制以保障个人权利和创造宪政秩序。随着政治实践的发展，人们已经更进一步地认识到，民主选举权力机关和对经选举产生的政治权力进行法律控制同样重要，宪政民主理论应运而生：既强调公民广泛的参与，也强调对政府权力的控制。行政权力扩张的后果之一就是导致行政专制和独裁，使得行政权力不再能体现人民的意志，民主制度遭到破坏。通过法律对行政权力加以严格控制以防止其侵害人民的民主权利，不仅是民主制度得以存在的保障，更是宪政制度的核心内容和宗旨所在。　
　　3、保障基本人权的需要。　
　　公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利：政治自由权利、财产权利等。这些权利的存在是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提。由于行政权力是国家权力，不仅负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害的义务，同时还具有强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并以国家强制力为后盾，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从的地位，极易受到侵害。行政权力的无所不在，使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫，其后果是极其严重的。因此，将行政权力控制在法律规定的权限范围之内，并使之严格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政权对公民基本权利的不法侵害，另一方面权力的合法行使又起到保障和促进公民基本人权的作用。控制行政权力以防止其滥用和越权行使是保障基本人权的重要前提和基本手段。　
　　4、维护良好社会秩序的需要。　
　　行政权力涉及国计民生，其支配力和影响力及于社会、政治、经济生活的所有领域。如果行政权力肆意扩张不受约束，不断地侵害公民的权利，必然导致公民对政府的不信任感增强，社会将处于一种紧张状态，安定团结的良好社会环境就难以形成。反之，合法、良好的行政权力运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少社会不法行为的发生机率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的社会秩序更易形成。　
　　5、社会主义市场经济体制建设的迫切要求。　
　　建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。市场经济体制的确立，意味着改变以往依靠行政命令管理经济的方法，充分发挥市场在资源配置方面的作用，以市场为中介推动经济活动的运行。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不能滥用行政权力去干预市场运行。首先，政府不再直接作为经济活动的主体，其主要职能应转变到培育市场、管理市场并依靠各种法律手段对市场运行进行宏观调控方面来。这种宏观法律调控是政府依据法定的职权和程序，对构成市场运行机制的各个要素、每个环节所进行的调节和控制，它保证市场健康有序地运行。其次，政府的宏观法律调控应遵守合法性原则，超越法定范围和权限的不适度的干预，不仅不能发挥宏观调控的应有作用，反而会有碍市场的正常运行，对市场经济体制造成极大的破坏。由于行政权力本身固有的扩张特性和其后强大的国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体却难以预见，也难以作有效的防卫，市场经济很容易因此而失序。只有将行政权力控制在合法的范围之内依法定程序运行，才能既充分发挥政府在市场经济体制中的保障和促进作用，又防止其对市场运行的不法侵害。通过法律控制行政权力的运作对市场经济体制的建设显得更为迫切。　
　　三、加强与完善对行政权的法律控制机制　
　　传统的行政权来自于权力分立理念，加之行政权行使方式的自有特征，对传统行政权的法律控制机制一般以权力制衡原理为理论依据，其表现形式是在明确行政机关的实体权力范围的前提下通过其他公权力如司法权、立法权对行政权力进行制约。随着行政权的扩张，现代行政权的控制机制有了新的变化，这种变化突出表现在社会控权与行政权自控机制的兴起以及对程序控权机制的日益重视等方面。(10) 下面笔者从控权主体的角度对行政权的法律控制机制作一具体阐述。　
　　（一）对行政权的立法控制　
　　立法权通过制定法律以体现人民的意志，宪政民主理论要求行政权力的行使不能违背人民的意志即不能超越法律的规定。因此，用立法权控制行政权这种传统的方法仍然是最有效的方法之一。对行政权进行立法控制的主体是立法机关如议会等，在我国国家立法权的主体是全国人民代表大会及其常委会。立法权对行政权的控制表现在如下两方面：　
　　1、立法机关通过立法手段控制行政权，即立法机关通过制定法律来规定行政权力的范围和运行程序，以防止行政权力的滥用、逾越和无序运行。首先，立法直接设定行政权的实体内容，对不同行政主体所享有的权力作具体的规范。行政机关组织法就是这种立法，行政权力只能依据其组织法才能存在。(11) 具体的行政管理法律规范对组织法所规定的行政主体的抽象权力作更进一步的具体化。(12) 两者结合起来，行政权力的范围一般就会比较明晰。此外，立法机关有时还基于现实需要通过授权立法的方式给予行政机关超出其组织法范围之外的权限。(13) 公务员法律规范则对执掌行政权力的公务员的权限范围作比较明确的规定，并对越权者予以惩处。其次，立法对行政权力的运行程序作出规范，明确行政权力的运作过程，防止由于程序不公正而损害公民的合法权益。由于法律对行政权力的实体内容的规范毕竟是有限的，而行政自由裁量权的不断扩大日益暴露了实体规则在对行政权力的控制方面的缺陷，人们因此而将目光转向更注重公正性的行政程序上来，希冀通过对行政程序的规范以达到追求行政公正的目的(14) 。在西方普通法系国家，行政法的核心理念“自然正义”就是一项最基本的程序法原则。在我国，以《行政处罚法》为代表的行政程序立法已迈出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作为实现对行政权控制的更为经常和有效的手段。　
　　2、立法机关依法在事后对行政权监督控制。依宪政原则，宪法和法律是人民意志的体现，具有至高无上的权威，行政权力的行使不能与之相违背，否则应当无效。立法机关作为立法者一般享有对行政权力的行使是否严格遵循宪法和法律的规定的监督权。立法机关的监督权一般体现在两方面：一是撤销违背宪法和法律的行政法规、行政规章等规范性法律文件。行政立法在法律体系的层级关系中从属于宪法和法律。一旦行政立法与宪法、法律相抵触，立法机关有权予以撤销，从而达到控制行政权力的目的。我国宪法明确规定，全国人大“监督宪法的实施（第63条）”，全国人大常委会“监督宪法的实施；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令（第67条）”。二是追究行政首长的政治责任。行政机关一般多实行行政首长负责制，行政首长的责任重大，权力也较为集中，其违法的可能性和危害性都较大。且不受一般的公务员法的约束，立法机关可以通过追究其政治责任而达到控制其权力行使的目的，例如质询、罢免、弹劾等。　

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