我国行政法下海洋环境保护制度探索

来源：网络 时间：2022-03-19

　　0引言

　　在我国现行法律框架下，海洋环境的行政制度保护主要有3种：海洋环境影响评价制度、行政督察制度和行政公益诉讼制度，3种制度各有其优势，在海洋环境保护上具有不可替代的作用。从当前的海洋环境保护情况来看，3种制度均发挥了不同程度的作用，但是也存在一些不足。本文主要分析3种制度对海洋环境保护的作用。

　　1海洋环境影响评价制度

　　海洋环境影响评价制度是指在进行建设活动之前，对建设项目的选址、设计和投产后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批的法律制度。根据《海洋环境法》第四十三条、四十七条、五十五条，涉海建设工程审批必须征得海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。因此，海洋环境影响评价制度比一般环评制度要求更加严格，而且必须有专门的海洋行政管理部门参与。

　　但是，新修订的《环境影响评价保护法》排除了对海洋环境影响报告书的适用，海洋建设工程环境影响评价适用《海洋环境法》规定的审批程序，而《海洋环境法》中并未规定国务院专家审查或公众听证制度，缺少行政主体以外的第三方参与海洋环境报告书的制定，与新修订的《环境影响评价保护法》无法协调统一，更是缺少对环评报告书的外部监督。海洋环境本身较为复杂，涉及船舶、渔业等多个领域，环境评价机构出具的环评报告书无法准确评估可能产生的问题，而海洋行政部门的意见只能作为参考，不能直接影响环境评价机构的评估结果。而且，在环境评价机构出具海洋环境影响报告书后，缺少专家或者其他第三方的监督，行政部门很可能会不积极履行或不正确履行职责，难以实现在环境报告书中必须征求海事环境行政部门意见规定的立法目的。这些制度设计也从侧面反映出，我国在立法上习惯性将海洋制度与其他法律制度分别立法，却又没有单独的完整制度体系，2个制度交叉的内容反而出现遗漏，未来亟需协调解决。

　　2行政督察

　　督察制度，是指中央政府为了监督和保证行政管理职能的正常运行，自己或授权其他有关部门对各级行政和执法机关的工作进行的检查和监察。当前的督察制度主要有3种：环保督察、土地督察和海洋督察，而涉及海洋环境内容的行政督察主要是指海洋督察。海洋督察所督察的具体内容根据《海洋督察方案》规定主要有：“①国家海洋资源环境有关决策部署贯彻落实情况。②国家海洋资源环境有关法律法规执行情况。督察海域和海岛资源开发利用与保护、海洋生态环境保护、海洋防灾减灾等领域法律法规的执行和落实情况。重点督察相关法律法规确定的地方人民政府海域海岛资源监管和海洋生态环境保护等法定责任的落实情况。③突出问题及处理情况。包括海洋环境持续恶化情况，严重污染、环境破坏、生态严重退化等区域性突出问题，群众反映强烈、社会影响恶劣的围填海、海岸线破坏等问题，以及针对突发环境灾害和重大海洋灾害处理情况。”。

　　从海洋督察的内容上看，海洋督察基本上涵盖了大部分与海洋环境和海洋行政相关的问题，可以说权力范围较广。海洋督察的对象范围，除了各级海洋主管机构，还包括海洋执法部门，可下沉至设区的市级人民政府。涵盖了大部分的行政主体，也意味着海洋督察与一般的行政监督相比，由于海洋督察的权力来源于国务院的授权和委托，其权力行使不同于一般的行政监督，其层级更高，监督的内容和对象都更加广泛，且不受行政级别的约束，因此海洋督察的监督更加直接。从制度设计来看，督察制度不仅是一次监督，根据《海洋督察方案》，被海洋督察要求整改的人民政府或行政部门必须提出整改方案。《方案》还明确海洋督察在整改方案做出以后随时再进行“二次督察”，监督整改内容的落实情况，保证督察内容可以真正落实。二次督察的制度也显示了中央保护海洋环境的决心，力图避免表面功夫，将行政督察的监督落实到实处。

　　目前，国务院自然资源部在北海、东海和南海三大海域分别设立了派出机构，而海洋督察则属于自然资源部的职权，这也意味着海洋督察在三大海域会是未来常设的海洋环境监督主体，而且自然资源部在省级以下属于垂直领导，因此不会受到过多地方行政权的干涉，虽然目前海洋督察的制度还在发展过程中，但是未来可以预期海洋督察制度会发挥更有效的行政监督效力，常态化的保护海洋环境，实现对各地海洋、海事行政管理部门的监督，实时监控各地海洋环境变化。海洋督察组近年来在全国范围内的巡回督察，针对海南、辽宁、山东等地区海洋环境问题做出了督察意见并要求整改，部分地区又进行了二次督察整改，也证明海洋督察制度在海洋环境保护领域正在发挥重要作用，可以预期在未来会成为国务院对各地人民政府和行政部门的常态化监督手段和措施。

　　3行政公益诉讼

　　广义上的行政公益诉讼是指检察院、社会组织和公民认为行政主体行使职权的行为违法或不作为，侵害了公共利益或有侵害的可能性时，虽与自己无直接利害关系，但以保护公共利益为目的，向法院提起行政诉讼的行为。这其中也包括行政部门针对生态环境审批不当而提起的环境行政公益诉讼。在我国，根据《行政诉讼法》规定，行政公益诉讼的主体是一元的，只能由人民检察院提起诉讼，行政公益诉讼的对象应当是行政机关，主要是行政机关做出的行政行为。我国当前的行政公益诉讼规定了前置程序的强制适用。行政公益诉讼的前置程序指的是《行政诉讼法》第25条第四款规定的：“人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从法条文本可以看出，使用了“应当”一词，2018年最新发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确规定了诉前程序是行政公益诉讼的起诉要件，意味着检察机关在提起行政诉讼前必须向行政机关提出检察建议，行政主体不改正的才可以向法院提起诉讼请求，此种前置程序使得环境行政公益诉讼时间长，对于重大、急切的环境破坏案件难以迅速实现法律救济。

　　我国目前具有提起环境行政公益诉讼主体资格的只有检察院，是否单一主体就能充分发挥行政公益诉讼的功能？我认为是不能的，通过当前的实践来看，部分行政机关违反审批填海项目的规定进行房地产建设，导致当地居民轮番信访、抗议等行为，地方检察机关并未很好地依据法律对行政机关的行政行为进行法律监督。主要原因有2点：1）检察院的日常工作复杂且繁重，很多检察院的内部并未设立单独的机构或者部门来负责法律监督，仅仅是在侦办案件过程当中发现有侵害公共利益和国家利益的情况时才能有主动行使行政公益诉讼的可能，部分检察院虽单独设立了公益诉讼部门，但多流于形式，在主观上积极性不足，不能主动地依职权行使权力；2）在上层的权力分工当中，权力的分划依旧不彻底，检察院的工作仍旧受到政府机关的影响和干涉较大，导致其在行使行政公益诉讼的能力上先天不足，而行政公益诉讼又仅能靠单一主体来行使，也就不难理解部分地区出现行政公益诉讼制度不能有效发挥作用，形同虚设的情况。

　　4结语

　　通过对比我国行政法体系下海洋环境保护制度，可以看出我国在行政立法上非常重视海洋环境的保护，但是仍然无法摆脱依赖上级政府审批或国务院直接管理的方式来保护海洋环境，缺乏相应的私法救济，更缺少一般公民通过法律制度行使事前救济的制度设计，一旦地方政府不正确履行职责会造成制度失灵，而一般的公民仅能通过侵权事后取得补偿，但是被破坏的海洋环境却需要大量的精力恢复，甚至有些不能完全恢复。完全依靠行政力量在实践当中尚不足以实现保护海洋环境的目标的，因此我国未来仍然需要探索并建立私法上的海洋环境保护制度。