国际经济法视野下的中国国有企业改革困境及路径研究

来源：网络 时间：2022-03-19

　　引言

　　从概念上看，国有企业指的是由国家政府投资或者参与控制的特殊企业类型。最早的国有企业诞生于二次世界大战之后，当其诞生之时，由于国有企业的特殊性质，这一类企业并没有成为国际法的特别规制对象，而主要受各国国内法的调整和救济。对于由国有企业产生的涉外法律问题，则往往通过一般性的国际规则加以解决。在当前经济全球化高速发展的时代背景之下，国有企业在业务经营的过程中也面临着新的问题和挑战。国际外部性的活动想要顺利开展，需要国际法不断完善，提升国有企业的相关法律规定。近年来，中国的国有企业出现在国际舞台上的频率逐年提升，对于发达国家而言，中国的强势发展在一定程度上构成了对本国经济发展的威胁。由此，部分欧美发达国家也出现了倡导建立规制国有企业新规则的声音，从而增加了面向国有企业的国际法规则的改革压力。基于客观情况分析，中国国有企业在市场经济体制改革过程中发生重大的变化，除了来自于国内的政策和法律因素之外，不乏有来自于国际社会宏观环境的影响。如何在国际法律规则中推进国有企业改革，也是我国国有企业需要关注的重大议题。党的十九大报告中明确提出，我国国有企业要不断提高外部适应能力，注重中国制造，努力成为具有强劲竞争力的一流企业，这也是国家对国有企业改革发展寄予的重望。本文将主要探讨国际法视野下中国国有企业的改革之路。

　　一、规制国有企业的国际规则

　　(一)国际法对国有企业的规范模式

　　国际法指的是协调国际关系的相关法规，国际关系作为国际法的主要调整对象，也在很大程度上影响着国际法的发展范围。国际法中明确界定了国家的权利以及义务，其中包括对国有企业的规范，虽然国际法并不会直接约束国有企业的权利以及业务，但是会通过规范国家来达到影响国有企业的目的。国有企业作为市场主体，需要行使政府职能，还是纯粹从事商业活动，目前来看，国际法中有两个路径主要处理这一问题，国际法的适用对象都是国家本身，对国有企业的规范模式只能通过间接作用的方法。

　　(二)国家责任和豁免制度

　　在国际法范围中，针对国有企业主要关注的议题在于担心国有企业是披着企业外衣的政府机构，担忧国有企业的主要职能在于发挥政府的作用。国家豁免公约中区分了国家从事商业交易的情形，以及国有企业在从事商业交易时的具体情况，这份公约的颁布加强了国际法有企业的管理方式。在明确国家责任的同时，国家责任条款中也将国有企业和私有企业视为平等的商务地位。这些概念的明确都为国有企业的正常运转提供了保障，虽然在一些概念范畴上仍然存在着模糊的问题，但是逐渐完善的国际法也在对国有企业做出更加精准的概括以及总结。

　　(三)所有制中性、国营贸易企业制度和反补贴制度

　　国家责任和豁免制度作为国际法的一般规则，实际上无法涵盖国有企业经营中的所有细节。在《关税与贸易总协定》中，要求国营贸易企业在经营时要遵循商业考虑原则以及非歧视原则，从市场的角度进行考量，促进公平竞争，不能因为是国营贸易而享有法定或宪法规定的特权。

　　(四)国际投资

　　国际投资指的是以追求利润为目的的跨境资产投入，这种资产投入具有着周期长以及风险高的特征，针对国际投资，并没有形成完全统一的国际规则以及投资协定，国际上曾经起草过相关的公约，在公约中，普遍认为当出现投资争端问题时，国有企业和私有企业之间秉持的是同等的权利。

　　二、现行国有企业规则面临的挑战

　　国际法将国家作为基本主体，法律法规的执行都无法脱离国家的实践，而国家在实践上，相关动作都是动态和差异化的，国家之间会通过缔结条约或者单边措施的方法，影响国际法的发展。尤其随着逆全球化倾向的出现，国际法规更是面临着重大的挑战。以中国作为代表的崛起经济体正在快速发展，而这也使得一些发达国家，担忧中国的国有企业会影响自身发展，甚至威胁国家安全，建立不平等竞争条约。这些片面的思维都让经济快速发展的国家成为了被妖魔化的对象，发达国家所制定的策略也是以影响国有企业规则走向和内容为主的。

　　(一)试图重塑反补贴规则

　　一些发达国家试图重塑反补贴规则对中国国有企业的迅速发展与市场扭曲、不正当竞争联系在一起，在2017年的联合声明中可以看出，欧美日等国都认为有必要加强对中国国有企业经济制度的管理，树立国有企业纪律，以转变公共机构和国有企业扭曲市场的诸多行为。在具体做法上，世贸组织上诉机构要求有更多的考虑到企业所处的法律环境，尤其要割裂国有企业和政府之间的职能关系。发达国家提出反补贴规则的主张还可能导致一些国有企业被错误地认为是提供财政资助的主体，影响国际法规则的完善和发展。

　　(二)强化对国有企业投资的审查

　　发达国家对于发展中国家经济快速发展担忧也在于，认为其可能带来安全风险以及其他风险。提出加强国有企业投资审查的制度，这也成为了发达国家围绕国有企业制定出的新规则措施。从国际法案的发展历程中可以看出，加拿大、澳大利亚和美国在很早就出现过对外国投资进行安全审查的先例。美国在2018年推进的《国际投资风险审查现代化法》中也认为，加强对中国投资的审查是有效的降低风险策略，在该法律条约中，提出要在贸易的过程中检查国有企业的交易报告以及投资报告。2019年欧盟对外来投资的管理政策也发生了变化，整个欧盟都加强了外国投资的安全审查协商制度，考量外国政府是否控制投资动作。除此之外，还有美墨加协定等等，这些条约都阻挠了自由贸易协定，也是对其他国家国有企业的歧视。

　　(三)推进行政中立指引规范国有企业行为

　　很多国家都存在着国有企业于私有企业的关系问题，澳大利亚为了解决这一情况，澳大利亚政府提出了竞争中立原则。2011年美国也在不断推进竞争中立相关工作，在2012年发表的欧美国际投资共同原则声明中，也提出了竞争中立领域的相关要求，内容涉及到国有企业的方方面面，这些条约的提出都旨在指导国家行使所有权职能，避免过度的干预以及消极行使权利，在《跨太平洋伙伴关系协定》中关于国有企业的相关章节内容提到了商业考虑、非歧视等等，这些相关要求也固化了国有企业的身份以及行为。

　　(四)对国有企业规则面临挑战的审视

　　发达经济体对于国有企业所采取的种种措施，将会潜移默化的影响国际法中国有企业规则的发展风向。国际法的主要职能在于调整主权国家之间的关系，促进各个国家实现更好发展。所以，针对由发达国家所提出来的相关意见，需要有理性的认知以及判断，中国作为世界经济体的重要构成，也要出于自己的利益考虑，提出立场以及建议，在国有企业相关法律构建的过程中，遵循一般性原则，寻求共识国有企业存在于各个国家之中，对于国有企业行使职能的划分，需要成为国有企业规章制度的基础。国有企业如果行使国家权力需要由国家承担责任，如果国有企业只是纯粹从事商业活动，企业的话则与私有企业没有差别。国际法对于国有企业的约束主要关键在于考量国有企业是否行使国家权力以及是否遵守商业活动准则，如果国有企业在经营的过程中并没有行使政府的职能，则不能将之定位为需要被补贴的主体。非歧视原则是国家间经济贸易的基本原则，对于国有企业来说，非歧视原则在于国家有权设立和维持国有企业，而且国有企业的身份不应受到歧视，在国际法的相关文献中，也确认了国有企业需要有经济主权，明确了对待国有企业的非歧视态度，中国也要坚守非歧视的原则，拒绝不平等待遇以及所有围绕国有企业的歧视性做法。

　　三、中国国有企业改革路径

　　(一)区分政府和企业职能

　　中国的国有企业首先要做好政府和企业职能的划分，不同的国有企业担负着不同的政策目标以及功能，对国有企业的功能和目标进行分类，可以将担负政府职以及不担负政府职责的国有企业区分开来。针对其特征，推进不同的政策，提供差异性待遇以及提出要求，这也是国际社会以及国际法所允许的做法。由国务院所颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出，通过将国有企业划分为商业类和公益类两个类型，对现有的国有企业改革进行划分，这也明确的为中国国有企业的发展指明了方向。在分类中，公益性的国有企业主要经营目标在于服务民生提供公共产品服务，除此之外的国有企业则被划分为商业类，主要以资产保值增值为主要目标，其经济效益和投资回报是针对此类国有企业的重要考核。商业类国有企业和公益性国有企业也在随着市场的不断变化进行着改革，例如公益类国有企业也将引入市场机制。

　　一些商业类的国有企业涉及自然垄断以及国家安全，在一定程度上也模糊了分类的界限，所以从国有企业的划分上，我们可以将之划分为商业类、公益类和国家安全类保障，政企分开、政资分开。

　　(二)区分资本和企业

　　政府在对国有企业进行股权关系划分时也形成了不同的投资链条层级，公共政策性强的更偏向于政府企业；市场自主性强、层级较低的则偏向于私有企业。在不断的过滤。转化的过程中，政府资金以及政府投资公司已经成为了市场中的新主体。中国国有企业改革的目标也在努力朝向层级分明的方向前进，在中国并没有推进分级这一表述形式。当下的投资公司和运营公司有着相似的功能，中间则为投资运营公司。所以，从我国国有企业的分级上看，可以发现三个核心层级：政府资产监管机构、投资运营公司、投资企业。国有企业的改革需要抓大放小，根据资本、政府性和市场性的问题，推进企业改革与市场发展的有机融合，解决国有资本在政治性和公益性上的矛盾，确保国有企业的独立身份，也要努力纠正在缓和所有制推进过程中出现的种种问题。

　　(三)建立与分类分级相适应的中国特色现代国有企业制度

　　现代企业管理制度需要成为中国国有企业的未来发展目标，股东会、董事会、监事会和管理层是公司制度的关键要素，在国有企业中也要推行这样的组织形式。国有企业、投资公司和运营公司有一些存在混合所有制的问题，投资的主体较多，使得这部分国有企业在管理的形式上和私有企业的区别不大，这种经营的方式可以推进国有企业、资产监管机构朝向资本方向转变。中国的市场环境有着中国特色社会主义的特征，政治与企业之间的联系在经济以及法理上有着正当性的相关要素，但是从长远发展的角度上看，中国国有企业要不断的改革以及完善，逐步推进政企分开、政资分开以及公平竞争。在国有企业中，党组织能够发挥出重要的责任党的领导，在中国国有企业中是显性而直接的，为了优化国有企业的管理策略，需要重点发挥出党组织的领导作用，以确保方针的贯彻以及执行。党的领导完全可以和董事会成员的任命紧密结合，并注重发挥出党员的先锋模范作用，运用党员的力量在国有企业中树立典型，提高员工工作积极性，加强企业管理，推动健康发展。由于中国国有企业也具有一定的特殊性和复杂性，所以相关法律法规的制定要注重整体协调，坚“一企一策”“因企施策”，不做一刀切式的管理，这样才能够真正有效发挥出党的领导在国企改革中的优势作用。

　　(四)促进公平竞争

　　国有企业想要获得更好发展，也要处理好与私有企业之间的关系，中国改革开放至今，促进国有企业初级阶段公有制以及多种所有制经济体共同发展的情形。在保障各种所有制依法平等的基础上，国家也要推进公平市场竞争，促进整体和谐。竞争中立的概念与平等竞争在追求上是相同的，也标明了中国国有企业改革的方向是正确的。在由国务院2019年所颁布的《优化营商环境条例》中提出，要坚持权利平等以及机会平等保护市场中的所有所有制经济类型，促进生产要素自然流动，导向公平竞争。然而值得一提的是，公平竞争在于当国有企业以一般市场主体推进商业活动时，国有企业和私有企业在地位上是平等的，需要废除对国有企业的不当保护以及对私有企业的歧视，推进国有企业分级策略，这才能够为中国企业的更好发展提供公平竞争的整体氛围。如果不分情形的推进，公平竞争反而会限制中国企业的发展，也是对中国经济发展的不负责任表现。

　　结语

　　结合前文分析不难发现，探讨中国国有企业的改革策略，需要同时结合中国内部发展特征以及外部经济环境，为企业改革指引发展导向，做到积极的调整以及资源整合，增强国有企业的运转效率。为此，站在国际法视野推进国有企业的进一步转型升级，是促进我国国有企业良性发展的必要之举。由国际法视角而言，国有企业在外部层面也应当主动适应来自发达经济体的挑战，坚守底线，这样才能够真正培养中国国有企业风险防范和危机处理能力，保证国有企业从容应对世界范围内的挑战与风险。