司法审查中的行政紧急权力

来源：网络 时间：2022-03-19

[英文标题]The Administrative Emergency Power in Judicial Review： “Steel Seizure Case” for Example [内容提要]2004年的宪法修正案通过后，中国的紧急状态立法正在逐步进行之中，对于国家紧急权力，尤其是行政紧急权力的法律规制，需要进行深入的理论研究。美国联邦最高法院在对行政紧急权力进行司法审查时形成了一些具有代表性的判例，如“钢铁公司占领案”。对该案中法院判决意见的分析可以作为健全中国紧急状态法治的借鉴和参考。

　　[摘 要 题]理论探讨

　　[英文摘要]Abstract： After the pass of the Amendments of the Constitution in 2004， China begins the legislation of emergency conditions. The legal control to the state emergency power， especially the administrative emergency power， needs to be theoretically studied. The Federal Supreme Court of United States decided several typical cases when it reviewed the administrative emergency power，for example “Steel Seizure Case”。 There is much in the analysis of the court decision we can draw experience to perfect Chinese law system of emergency conditions.

　　[关 键 词]紧急状态/行政紧急权力/司法权/司法审查/钢铁公司占领案emergency conditions/administrative emergency power/judicial power/judicial review/Steel Seizure Case

　　[正 文]

　　　2004年的宪法修正案将宪法文本中的“戒严”替换为“紧急状态”，以及其后“紧急状态法”立法工作的逐渐系统展开，显现出对这一问题进行深入理论研究的必要性。其中行政紧急权力作为最具有行动能力、效率以及强制力的政府分支的“特权”，是最需要关注的焦点。比较研究和实证研究将是一个具有启发性的角度，它国的一些相关宪法理论和判例或许能促进我们对这一问题的思考。本文准备以美国联邦最高法院判决的“钢铁公司占领案”①为例，分析司法审查中的行政紧急权力，以加深我们对紧急状态及其权力运作的理解，为我国紧急状态法律制度的完善提供参考和借鉴。

　　一、引论：美国“钢铁公司占领案”概述

　　在美国宪政史上，“钢铁公司占领案”具有较大的影响。联邦最高法院在该案的判决中清晰地论证了三权分立与制衡这一美国建国即已确立的，并在两百年间逐渐由众多国会立法和法院判例完善起来的宪政基本原则，且详细阐释了对紧急状态和行政紧急权力问题的司法意见。

　　（一）美国“钢铁公司占领案”的背景与概况

　　1950年朝鲜战争爆发，就在战争激烈进行过程中的1952年4月，美国钢铁行业的工会与资方的谈判最终破裂，工会宣布它准备从4月9日中午12点开始，发动一场全国性的钢铁行业大罢工。在此情况下，美国总统杜鲁门（H.Truman）为了保证作为重要战略物资的钢铁的连续供应和其价格的稳定，在4月8日下达行政命令，要求商业部长索耶（Sawyer）介入这起劳资纠纷，占领并运作无法达成集体劳资协议的钢铁公司的厂房和设备。次日，杜鲁门总统致函国会通报了他的决定，12天后再次报告。国会没有作出任何反应。

　　这些钢铁公司的所有者在抗议中服从了商业部长的命令，并向联邦地方法院提起诉讼，认为总统的行政命令缺乏法律基础，实质上是行使了国会的立法权力，其所运用的行政紧急权力侵犯了私人财产权。最终，联邦最高法院判决维持原判，政府必须立即停止对钢铁公司的占领。这些司法意见中包含着关于分权制衡与紧急权力的司法智慧和真知灼见，值得我们详细研讨。

　　（二）总统的行政命令和行政部门的观点

　　在发布的10340号行政命令中，总统表明了行政部门的行为依据：在1950年12月16日总统宣布了紧急状态，根据美国宪法第二条赋予总统的最高行政权和合众国武装部队总司令的身份，总统有权根据行政职权下令占领并以联邦政府的名义经营这些钢铁公司。并且“商业部长被授权制订与下达他认为执行本命令的目标所必需或合乎需要的规章与命令，并且只要认为合乎需要，他可进一步委代与授权本命令规定的职能。”②

　　在联邦法院的审理程序中，司法部副部长作为总统律师出席了法庭诉讼，为总统行为辩解，阐释了行政部门在本案中的理由和见解。除上述在总统命令中已经表明的理由外，总统律师主要强调了这样的意见，即总统具有广泛的紧急状态权力。他认为，总统只会在极端危险的国家紧急状况下行使这种不同寻常的权力。“宪法第二条第一款……将所有的行政权力交给总统……凡是涉及到行政部门的地方，所有的行政权力都授予总统。”“总统只对这个国家负责，因而总统的决定就是结论性的……行政当局已经获得了广泛的授权，尤其是在国家进入紧急状态之时，以便其能够应付任何可能危及本国之国家安全的局面……在4月8日深夜，这种占用是避免罢工、避免对于国家安全和国防必不可少的钢铁生产出现不定期停顿的唯一有效的办法。”③

　　（三）美国联邦法院的判决意见与结论

　　1952年4月29日，哥伦比亚特区联邦地方法院法官派恩（Judge Pine）判决总统的接管钢铁业命令违宪，本案原告胜诉，并颁发初步禁令（Preliminary Injunction），禁止政府占用钢铁公司的行为。上诉后，5月3日联邦最高法院正式受理本案，5月11日开庭，6月2日即宣布判决，历时仅一个月，可见在紧要时期最高法院行动之迅速。最终，联邦最高法院以6比3的表决结果判定原告胜诉，总统命令违宪无效。④

　　布莱克大法官代表五位大法官（其中两位是杜鲁门总统任命的）确认并维持禁制令。第六位大法官同意裁决结论，但不支持布莱克大法官的裁决理由。同意布莱克大法官裁决理由的四位大法官都分别撰写了各自的裁决理由。⑤在本案的判决中，最高法院的文森首席大法官（Chief Justice Vinson）和里德、明顿两位大法官（Justice Reed， Justice Minton）持有异议，文森首席大法官代表这三位大法官撰写了反对意见。⑥

　　二、司法审查中关于行政紧急权力的争议

　　在美国联邦最高法院对本案的审理和判决中，九名大法官对紧急状态和行政紧急权力的宪法和法律依据以及总统是否拥有以及应当如何运用此项权力产生了巨大的分歧。当然在最高法院的历次审判中，这种明显分歧甚至激烈的意见冲突是经常出现的，并非是坏事，甚至是美国司法审查制度的突出优点，许多日后影响巨大的司法意见往往蕴涵在赞同意见和反对意见之中。

　　（一）赞同限制行政紧急权力的理论和意见

　　作为赞同限制总统紧急权力的正方，布莱克大法官传达了法院的判决意见，五名大法官分别以各自不同的依据和论证推理撰写了各自的赞同意见书。他们主张和赞同限制总统的行政紧急权力的理论依据和推理主要有以下几个方面：

　　第一，法院有权受理对行政紧急权力的质疑和挑战，如此才能对总统的命令进行司法审查，从而才可能制约行政部门的紧急权力。在判决意见中，布莱克大法官首先归纳了本案的两个关键问题，第一个便是“鉴于本案议程并未超出初始禁令的范围，本案是否应最终决定总统法令的宪法效力？”美国联邦法院在20世纪30年代后确立一系列标准限制自身的司法审查权力，最重要的一个标准即“成熟原则”。只有当诉讼所聚焦的争议问题已经在程序上“成熟”，法院才予以审查。本案中布莱克大法官举了以往判例并进行论证后，同意地区法院的见解，本案的问题已经成熟。因此，法院可以审理本案的议程。⑦如此，最高法院可以审查，并从而制约总统的紧急权力。

　　第二，行政紧急权力不具有超越宪法的性质，总统的行政特权必须得到宪法的明确授权，并在宪政框架内运作。布莱克大法官归纳的本案第二个关键问题，即“占领（Seizure）命令是否在总统的宪法权力范围之内？”对此，他阐述道：“如果总统具有任何权力下达命令，那么它必须来自国会法案或宪法本身。［但我们找不到任何］立法以明确授权总统在本案占据财产，也不存在国会的任何法案能清楚地隐含这类权力……”，⑧并且驳斥了政府关于“总统权力应被隐含于其宪法权力的集合体之中”的论点。⑨显然，总统并没有宪法上的依据颁布这一占领财产的命令，这一点甚至政府也承认了。政府试图用模糊的、笼统的宪法授权为总统的行为辩解。但法院的严格审查要求获得明确的宪法依据，即紧急权力不能超越宪法的规范依据和宪政框架。

　　第三，美国“三权分立”的政府结构要求总统不得超越其职权范围，行使属于国会专有的立法权限或者超越国会法律的授权，并且应当遵循国会的立法意图。杰克逊大法官（Justice Jackson）在他的赞同意见中区分了三种情况，“本案的占领只能在被归为第三类的严格标准之下得到辩护；只有在减去国会对该事项具有的权力之后，任何剩余的执法权力才能为之提供支持。”并且他“不能接受这种观点，即宪法这段文字会以大批量的方式，去授予所有可见的执法权力……”，这只能是“极权政府的执法权力”。对于总统宣称所具有的宪法授予的“战争权力”，杰克逊大法官说道：宪法仅把宣战权力委托给了国会，“宪法并没有把陆海军总司令的称号设想为国家、工业和全体居民的总司令。……除非宪法或国会法案明确授权，国会禁止总统使用军队来执行普遍法律……”。司法副部长的“辩护词宣称，实际情况的需要产生了处理危机或紧急状态的权力；其未道明的假设则是：需要不承认法律。”立宪者们知道“何为紧急状态，知道它们产生权威行动的压力，也知道它们如何为篡权提供简便的托词……他们怀疑紧急权力将制造紧急状态。”因此法院不应宣布总统具有“为对付紧急状态所必需的内在权力”。⑩

　　布莱克大法官还指出，“在1947年考虑塔夫特一哈特列（Taft-Hartley）法案时，国会否决了一项在紧急情况下授权这类政府占领的修正案。”（11）国会意图已经表明了其立场，即反对总统拥有这种笼统的和没有单独法案授权的行政紧急权力。而在本案中总统的行为背离了国会的立法意图。弗兰克福特大法官（Justice Frankfurter）在赞同意见中说道：1947年，“国会彻底讨论并排除了总统为防止将危及国家‘健康和安全’的停产而去占领工厂的权力。”“在平衡的考虑后，国会选择不把该项权力置于总统。……在1947年，国会甚至未给予总统有限权力，而是对他作出下列要求，即在达到自愿解决的企图失败后，如果他认为需要行使占领权力，那么他应向国会提出报告……”。（12）因此，只有在得到国会的同意后，总统才具有占领私人财产的紧急权力，国会的这一要求是极其严格的。

　　（二）反对限制行政紧急权力的理论和意见

　　作为反对限制总统紧急权力的反方，首席大法官文森代表三名大法官写出了本案的反对意见。他们反对限制总统紧急权力的理论依据和推理主要有下面几点：

　　第一，本案事件的发生的确是处于紧急状态的非常时期，并且钢铁公司是出于公共目的而被占用的。文森大法官指出，“凡是提出这是一种涉及超常权力案件的人士，都应该注意到，当时就已经处于非常时刻。”“总统有责任执行立法机构的这一系列计划。而他们能否成功地执行这些计划，取决于是否能够维持钢铁生产，钢铁价格是否稳定。”因此，总统在紧急时期的占用行为是依据了国会意图和计划的。（13）

　　并且，“在本案中援引的政府征用［财产］权力，乃是主权的基本特征，并早已被承认为联邦政府的权力。［第5修正案并不禁止这类占领，因为如果占领并不非法，原告肯定能够收到所要求的公正补偿。］”根据立宪者的意图，“总统一职被处心积虑地设计为独立的实权职位。”（14）所以，从美国宪法的精神来说，总统有权出于公共目的的需要而占用私有财产。

　　第二，从行政活动的历史考察，总统有在危机时刻主动采取行动的职权甚至职责，并且总统在发布占用命令后的当天早晨已向国会报告。“不论是否有立法明确授权，在对付全国紧急状态时，总统应迅速与果断行动以实施立法方案，或至少保存它们，直到国会能够采取行动为止。”文森大法官举出了美国内战时期的林肯、第一次世界大战时期的威尔逊和第二次世界大战时期的罗斯福等总统在紧急时刻所采取的迅速有力的行动，特别是占用国内私人财产的措施，这些行动都得到了国会的事后追认甚至赞许。（15）

　　“总统是负责留意‘大量法律’得以执行的宪法官员。为应付紧迫局面，执行方式的灵活性是实际必需的事情……作为一种实施立法方案的手段，占领并未被法律禁止。国会从未表明，如果法律不能由其他方式执行，总统就不可在支付公正补偿的前提下，通过占取私有财产来执行法律”。“本案记录所透露的惟一总统目的是如实执行法律，并采取行动以在紧急状态下维持现状，从而在国会能够行动之前防止立法方案的崩溃……因此，没有证据表明，总统有任何目的违抗国会或以任何不合立法意志的方式行动”。“宪法本身就是在严重危机下产生的。尽管紧急状态并不创造权力，它可以为权力的行使提供场合。”（16）

　　第三，原告未能证明1947年的《劳资关系法案》包含着禁止占用的规定，多数判决的六位大法官理由各异，并没有提到权威的判例，所依据的都是先前判例中的异议，完全没有考虑到表明紧急状态之紧迫性及占用措施之临时性的不容争辩的事实。一方面，“总统采取临时占领钢铁工厂［的行动］，乃是其所能采取的惟一手段，以符合其留意法律得到如实执行的责任。”另一方面，“从本案事实来看，任意行动、无限权力或对国会权力的专制篡取等宣称，乃是缺乏根据的。与此相反，贯穿我们历史的司法、立法和执法先例证明，总统在本案中的行动和他的宪法责任完全一致。”（17）因此，首席大法官文森代表三名大法官要求推翻联邦地区法院的禁令。

　　（三）对两种意见之争议的分析与评价

　　在本案的众多法官意见中，并没有形成旗帜鲜明的两派。在具体论证合宪性的方法上，布莱克大法官的宪法解释方法从范式上看是“尊重文本”（textual），即文本主义的解释方法。菲利普，鲍比特教授指出，“其基本思想是宪法的命令可直接源于宪法文本的原意，”与之对立的是“审慎的论证方式”，这种方法是“根据裁决时的政治和经济环境局势提出合宪性理由。因而审慎学派一般都主张，在国家实行紧急状态的时期，即使是对明确的宪法约束也可以被忽视”，如果公共利益需要这样的话。举例来说，本案的多数裁决理由说，建国之后历史上形成的惯例是不相干的，而其他大法官则在他们独立的多份裁决理由中充分考虑了这些惯例。（18）

　　从根本上来说，最高法院的九位大法官在对本案情况的论证中，主要还是建立在紧急状态的理论和实践基础上进行考虑和分析的。且不考虑方法论上的差异，多数判决的结果表明了联邦最高法院的明确态度和立场，即司法可以对行政紧急权力进行制约，而这一制约的依据来自宪法和国会的立法法案或者立法意图。

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