改善民生与政府职能的规范化——兼谈跨越“中等收入陷阱”

来源：网络 时间：2022-03-19

　　摘 要： 市场经济条件下，改善民生主要依靠市场，而不能依靠政府超越职能为老百姓多做“好事”。掉入“中等收入陷阱”的国家有一个共同的特点，就是政府将社会福利搞上去了，而市场化的经济运行方式始终未能建立起来。为避免掉入“中等收入陷阱”，在中国经济发展的现阶段，必须高度理性地进行市场化的经济建设，严格执行财政法规，严肃进行预算管理，明确市场经济条件下的政府职能，分清公共服务与公共救助的区别，彻底改变某些公共领域的混乱局面。
　　
　　关键词： 政府； 市场； 中等收入陷阱； 公共服务； 公共救助； 预算。
　　
　　国家“十一五”规划时期，最重要的成就之一是全国的财政收入从 3. 16 万亿元增加到 8. 31 万亿元。而在“十二五”规划开局的 2011 年，全国的财政收入又进一步突破了 10 万亿元。在财政收入激增的前提下，当前，要特别防止政府在强化社会保障职能、为老百姓“做好事”的旗号下，偏离培育市场的职能，随意“越位”，任意扩大支出，从而阻碍社会转型的顺利进行。
　　
　　一、改善民生的财政支出应受预算的约束。
　　
　　当前，无论从改善民生的现实需要还是从民意来讲，都需要现实地督促政府强化社会保障职能，为老百姓多做好事。因此，可能会有许多人认为，政府为改善民生而多做的“好事”，应该受到鼓励和支持。何况，我们这里讲到的“好事”，都是指真正可以使老百姓得到实惠的好事，不是所谓的出力不讨好的“好事”。
　　
　　对此，我们需要明确说明，对于这方面的“好事”，政府并不能因为受老百姓欢迎，就可以多做，最直接的限制是来自预算。
　　
　　不论是哪一级政府，其财政支出都必须受到预算的约束。《预算法》规定“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”。所以，最简单地讲，政府为老百姓做“好事”不能超过财政预算的限制。在严格执行预算管理的前提下，只能是政府有多少为老百姓做“好事”的预算，才能实际地为老百姓做多少“好事”。不论是哪一级政府，都不能脱离本级预算的约束。在一个法治的社会里，每一级政府，包括中央政府在内，都必须无条件地接受相关法律的约束，不能任意而为，即使是为老百姓去做真正有意义的“好事”，也是不允许超越法律规制的。根据我国《预算法》规定，“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准”。因此，各级政府的预算并不是由本级政府或上一级政府决定的，而是相应地由全国人民代表大会或地方各级人民代表大会审查和批准的，这是各级政府必须接受的法律约束。如果政府擅自超过预算为老百姓多做“好事”，也没有按规定申请追加预算，那么，可以肯定地说，政府这样为老百姓多做“好事”，还不如不做。因为，相比之下，老百姓更需要一个守法的政府，而不是一个不讲预算约束不讲法治的政府。特别是，只要政府突破预算为老百姓多做“好事”，在没有预算支撑的状态下，不论是哪一级政府，都会采取东挪西借的办法调拨资金，必然会在一定程度上打乱预算，破坏预算的严肃性，造成财政工作的混乱和损失。
　　
　　二、预算必须与政府的应尽职能相一致。
　　
　　更进一步地讲，各级政府包括中央政府，在编制预算报请全国人民代表大会或地方各级人民代表大会审查和批准时，也有一个各级政府必须自觉接受法律约束的问题，即政府不能超越法律赋予政府的职能做事，预算必须要与政府的应尽职能相一致。也就是说，不论是哪一级政府，即使是中央政府，改善民生、为老百姓做好事都必须依法编制预算，不能超越法律的约束。
　　
　　这里需要分清政府所担负的公共服务职能与公共救助职能的区别。就为老百姓做“好事”来讲，政府既具有公共服务的职能，又具有公共救助的职能，两者都需要认真履行，但是不能将公共服务搞成公共救助，更不能将公共救助搞成公共服务。在公共服务与公共救助之间是有严格的法律界限的，两者是绝对不能混淆的。
　　
　　从一般的意义上讲，公共服务并不包括政府日常进行的经济管理和公共管理等各个方面的职能活动，也就是说政府依据自身职能进行的行政性管理，包括维护经济秩序和社会秩序的管理行为，以及影响国民经济运行和社会整体利益的政策法规实施，并不属于与公共救助相区别的公共服务。公共服务是指政府可以使公民的某种具体的直接需求得到满足的服务行为或措施。所有的公民都必然有衣、食、住、行以及生产发展和生活娱乐等等方面的需求。对于这些方面的需求，一般称为公民的直接需求。公共服务需要满足的就是公民的某些直接需求，即可使公民通过政府提供的服务直接受益。比如，在国民教育中，实施了公共财力或公共资源的投入，这就是政府提供的教育方面的公共服务。当前，作为最为重要的财政法则之一，就是政府提供的公共服务必须均等化，不能歧视任何公民。这也就是说，公共服务是面向每一位公民的，不允许存在厚此薄彼的倾斜性政府行为。公共救助一般是指对于遭受特大自然灾害或特殊困难、基本失去劳动能力或其他一些城乡低收入家庭给予的必要的生活物质帮助或精神救助，以维持被救助对象的基本生活需求或保障低收入家庭的最低生活水平。救助主要包括四个方面： 一是灾难救助。这是指政府对于受到特大自然灾害的公民给予的物质救助。二是生活救助。这是指给予失去劳动能力的公民的基本生活救助。三是低收入救济。当一个公民家庭的收入水平低于当地或国家最低生活保障线时，政府需要实施救济，以保障这些家庭维持现实最低生活水平。四是其他特殊救助。包括迷路、迷山、车祸、火灾、失窃、溺水等方面的救助。在现代社会，根据不同类别、不同需要或标准，公共救助可以有多样表现。依据救助内容，公共救助分为生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、安全救助、法律援助等等； 依据救助手段，公共救助分为资金救助、实物救助和服务救助等等； 以时间划分，公共救助分为长期性救助、暂时性救助和周期性救助等等。在目前的财政法规下，公共救助为被救助对象提供的仅仅是满足最低生活需求的资金、实物或服务，目的是在维护社会公平与社会稳定之间寻求必要的均衡，作为现代社会的人道主义保障。公共救助也是社会保障制度中的一道安全网。因此，公共救助的责任只能是使被救助对象的生活相当于或略微高于最低生活标准，以保持市场经济条件下的社会活力，只要被救助对象能够自力达到最低生活水平或已无特殊的困难，政府的救助行动就要相应中止。
　　
　　目前，在中国财政的支出中，最为困惑的是保障性住房支出问题。保障性住房照现在的做法搞下去，各级财政预算都无法做出合理的解释，都是对于公共服务与公共救助的政府职能的混淆。保障房已经动用了各级政府的大量财政资金，这是纳入了预算的，而非预算外的支出； 但是，若将保障房纳入公共服务范畴，就全国范围讲，没有一个地方做到均等化，即全部违背公共服务均等化原则； 若将保障房纳入公共救助范畴，就全国范围讲，没有一个地方不是在不断地扩大保障范围和提高保障标准，即全部违背公共救助必须保持最低生活水平不得超过的基本原则。而且，各地政府现在是争相在保障房方面努力为老百姓多做“好事”，这样的多做“好事”能够提倡吗？ 对此，我们认为，必须严格执行财政法规，明确市场经济条件下的政府职能，分清公共服务与公共救助的区别，彻底改变保障房领域的混乱局面，严肃预算管理，决不能因为扩展保障房建设是在为老百姓多做“好事”而容忍或放纵政府预算的脱轨。
　　
　　三、改善民生主要需依靠市场。
　　
　　可以肯定的是，无论是在预算外，还是在预算内，政府为老百姓多做“好事”，其目的都是为了改善民生。问题在于，在市场经济条件下，改善民生是主要依靠市场，还是主要依靠政府。如果是需要主要依靠政府，那当然就需要政府为老百姓多做“好事”，政府将“好事”做得越多越好，政府越是能够为老百姓做“好事”，民生越是能够得到改善。但是，人们必须清楚，市场经济体制与传统的计划经济体制的主要区别之一，就是改善民生主要依靠市场，而不是政府直接地为老百姓多做“好事”。
　　
　　在市场经济条件下，政府只能为老百姓做好自身职能规定的“好事”，既不能多做，也不能少做。
　　
　　在教育领域，政府要促进国民教育的公平，有效配置公共教育资金与资源，加快缩小地区教育差距。在增加就业方面，政府要落实基本政策和进一步完善提高就业的各种措施。在社会保障体系建设方面，政府要努力维护劳动者权益、提高劳动者的市场流动性和竞争性。在医药卫生方面，政府要尽快让老百姓得到体制改革的实惠，提供大多数人满意的公共卫生服务。除此之外，政府还需要依据自身职能为老百姓做许多的事，但是，无论如何，走市场经济道路，毕竟政府的作用是有限的。改善民生，政府可以解决一些涉及百姓切身利益的问题，只不过，能够起直接推动作用的必须是市场。只有通过发展市场，保障老百姓包括城市的工薪族和农村广大粮农的收入水平不断提高，中国的改善民生才能获得真正的经济基础，中国的市场经济改革与发展才能走上正确的轨道。
　　
　　国家“十二五”规划纲要指出： “按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导的原则，形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。健全工资支付保障机制。完善最低工资和工资指导线制度，逐步提高最低工资标准，建立企业薪酬调查和信息发布制度，积极稳妥扩大工资集体协商覆盖范围。改革国有企业工资总额管理办法，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控，缩小行业间工资水平差距。完善公务员工资制度。完善符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度。”因此，在中国即将实现工业化的前期阶段，以致在今后的长远发展过程中，中国改善民生主要是依靠市场化地提高老百姓的收入，而不是不断地提高政府给予老百姓的各种财政补贴乃至保障房，由此需要全国各地的工薪水平在今后一个时期内都有较大的提升。
　　
　　依靠市场改善民生，并不是仅仅依靠政府调高企业的最低工资标准，更重要的是必须大幅度地提高目前一般工薪阶层的收入水平和农村广大粮农的收入水平。从现实来看，目前在企业，一些高管的工薪收入水平并不低，工薪低的只是一般员工和基层管理干部。改善民生，主要是提高这些相对低的工薪阶层的收入，而不是让各级政府为这些老百姓多做好事。从农村来看，目前种蔬菜的、种经济作物的农民，其收入在农村也是相对较高的，收入相对低的是种粮的农民。一方面，政府一直严格控制着粮价，即使是种粮大户，其收入也是与种菜大户不可比的，另一方面，中国的粮食生产还基于小农生产结构支撑，达不到现代农业的要求，生产效率低下，收入自然受到限制。对此，要依靠市场改善民生，既要求提高粮价，更要求迅速实现农业现代化，而不是在小农经济不变的前提下，仅限于由政府发放给农民各种低水平的生活补贴和少量的生产补贴。
　　
　　四、政府不能取代市场的作用。
　　
　　改善民生要依靠市场，不允许以政府的作用取代市场的作用。这是一个涉及市场经济健康发展和市场经济体制逐步完善的重要问题。
　　
　　如果任由政府为老百姓多做好事，以改善民生，而不是依靠市场的发展大幅度地提高百姓的货币收入这样的情况持续下去，将来就有可能重蹈拉美国家和一些东亚国家的覆辙，难以跨越“中等收入陷阱”。
　　
　　所谓的“中等收入陷阱”是指 20 世纪一些新兴国家的经济发展在突破人均 GDP1000 美元之后，很快奔向了人均 GDP3000 美元的起飞阶段，但是，到此之后，经济快速发展过程中积攒的各种矛盾开始爆发，而其时体制与机制的更新没有大的进展，于是国家在经济快速发展之后，增长不断回落或者是长期处于停滞状态，始终停留在中等收入发展阶段，没有真正地实现工业化，距离高收入国家存在着很大的发展差距。由于在这方面没有能够很好地发展起来的国家最先主要是一些拉丁美洲国家，所以，后来有人将“中等收入陷阱”又称之为“拉美陷阱”。
　　
　　2006 年，世界银行发布的《东亚经济发展报告（ 2006） 》，明确提出“中等收入陷阱”的概念。基本涵义是指： 即鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家，这些国家往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。按照世界银行的分析，一些东亚新兴国家正在重复拉美国家的老路，未能成功实现对于“中等收入陷阱”的跨越。事实上，在东亚，似乎成功跨越“中等收入陷阱”的国家或地区只有日本、韩国和中国的台湾地区。
　　
　　如果中国在从中等收入国家向高收入国家的社会转型进程中，继续重复并始终保持过去由低收入国家发展到中等收入国家的既定模式，那就很容易出现不适应经济高速增长的状态，使得中国的人均GDP 难以达到 1 万美元，即难以进入高收入国家行列。所以，在中国 2010 年实现人均 GDP4000 美元之后，若不格外地加以警惕，那是很容易与那些拉美国家和东亚国家一样，遇到较大的系统性风险，出现经济增长大幅波动或陷入长期停滞，像那些国家一样长期徘徊在中等收入阶段，久久不能成为一个高收入国家。
　　
　　对于“中等收入陷阱”问题，截至目前，已引起世界广泛的关注和已有众多的研究。一般认为： 产生这一问题主要有五个原因： 一是这些国家错过了发展模式的转换时机。在进入中等收入国家后，未能及时转换已经过时的发展模式。二是这些国家遇到了难以克服的技术创新瓶颈。即进入中等收入国家后，没有在技术的自主创新和人力资源开发方面大幅度地增加投入，培育新的竞争优势，结果落后一步，造成其后的步步落后。三是这些国家对社会公平未能给予足够的重视。国内收入差距的迅速扩大导致了中低收入家庭消费不足，由此使消费需求对经济增长的拉动作用大为减弱。四是这些国家后来的经济政策出现了一些偏差。经济管理缺乏有效的制度约束，宏观经济政策缺乏稳定性，政府借债过多，国内通货膨胀和国际收支不平衡等困难长期存在，由此频发经济危机。五是这些国家体制变革滞后。体制的变革受到既得利益集团的阻碍，严重落后于经济的发展，市场经济特别强调的市场配置资源的基础性作用受到压制。然而，今天看来，以上五大原因的探索缺乏更为深刻的概括，基本上都是侧重于一些具体的政策失误方面，怨天怨地，怨这些国家未能成就好事。其实，统观全局，可以说，这些掉到“中等收入陷阱”的国家有一个共同的特点，就是进入中等收入国家之后，政府迅速将社会福利搞上去了，而市场化的经济运行方式却始终未能有效地建立起来。
　　
　　因此，避免“中等收入陷阱”，对于中等收入国家，最重要的教训基本可以归纳为两条： 第一，政府不要超越职能提高社会福利； 第二，发展经济必须建立有效的市场化的运行方式。
　　
　　对于第一条教训的解读，就是政府不能为老百姓多做“好事”，政府只能做自己该做的事，既不要取代市场作用，也不要奉行福利至上主义。对于第二条教训的解读，就是改善民生必须主要依靠市场，提高老百姓的收入要靠市场，提高老百姓的生活水平还是主要依靠市场，必须有效地发展市场，才能有效地发展经济，才能真正地改善民生。
　　
　　总而言之，政府为老百姓多做“好事”，取代市场改善民生的作用，存在难以跨越“中等收入陷阱”的风险。因此，在中国经济发展的现阶段，必须坚决防止政府为老百姓多做好事，必须高度理性地进行市场化的经济建设，必须充分依靠市场改善民生，顺利实现社会转型，成功跨越“中等收入陷阱”，迎接工业化的基本实现和全面建设小康社会的伟大奋斗目标的实现。
　　
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