关于构建东江流域水权交易市场的思考

来源：网络 时间：2022-03-19

　　摘 要：东江日趋严峻的水资源供水形势促使人们寻求破解之策，通过构建东江水权交易市场实现对东江水资源的再分配，可以提高东江水资源的利用效率，促进构建节水型社会，解决东江下游经济发达地区水资源短缺难题。水权交易同时有利于平衡流域上下游城市的水权利益，有助于构建和谐社会。
　　
　　关键词：东江；水资源；水权交易市场。
　　
　　我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源拥有量只有世界平均水平的四分之一，水资源短缺严重地影响了社会经济的可持续发展。随着社会主义市场经济体制的不断完善，水资源如何在市场经济模式中得到最优配置并产生出巨大的综合效益，已引起越来越多的人的关注。东江是珠江流域的三大河流之一，荫及华南经济最发达、最具活力的地区，在全国经济、社会、政治综合实力中具有举足轻重的地位和影响力。随着流域人口的持续增长和经济的高速发展，东江流域水资源供需矛盾日益突出，一方面东江水资源总量有限，另一方面沿岸城市用水需求日益增长，水的供给赶不上用水需求的变化，东江流域正面临越来越严峻的供水形势。如何合理配置和利用东江水资源，提高水资源的使用效率，使东江有限的水资源满足流域经济的发展需要是迫切需要解决的现实问题。本文对发展东江水权市场，利用水权交易合理配置和利用东江水资源进行了探讨，并对发展东江水权市场的必要性进行了分析，对水权交易市场的构建提出了初步构想。
　　
　　一、东江流域水资源状况。
　　
　　东江发源于江西省寻乌县境内，自东北向西南流入广东省境，经龙川、河源、紫金、惠阳、博罗、东莞等县市注入狮子洋，经虎门出海。干流全长562km，其中广东省境435km 。流域总面积35,340km2 ， 其中广东省境内31,840km2，占流域总面积的90%。东江流域南部与深圳和香港地区相连，东江水除供本流域用水外，还通过跨流域调水工程，供应流域外的深圳和香港地区。
　　
　　东江流域内国民经济持续超常规急速增长，城市化发展和人口增长迅速。至2009 年，东江流域五市人口约占广东省总人口的5 成，地区生产总值约2.14 万亿，约占全省地区生产总值的64%，在全省政治、社会、经济中具有举足轻重的地位。东江流域受水人口超过4,000 万，流域人均水资源量为1,100m3，低于国际公认的每人1,750m3 的用水紧张线，按国际评价标准是严重缺水的地区。随着流域资源开发不断加强，用水需求还在不断增长，各种矛盾日渐明显，同时由于河床下切、咸潮上溯、中下游水污染等问题，东江流域面临着日益严峻的供水形势。
　　
　　以东莞市为例。改革开放以来，用水需求增长迅速，水资源的有限性与用水需求不断增长之间的矛盾不断加剧。一是供水需求增长快，耗水量大。据统计东莞市2010 年用水量达到21.07 亿m3，是1980 年全市用水量的2 倍多。然而全社会对水资源严峻形势及节水的紧迫性却认识不足，水浪费现象比较普遍。二是供水保证率低。东莞位于东江下游地区，对东江水资源依赖度达90%，境内可用水资源有限，东莞城市供水保证率仅为85%左右，相比规模城市供水安全需要95%以上的保证率相差甚远。
　　
　　目前东江的水资源开发利用率已经接近水资源的承载极限，东江沿岸城市可以无限制从东江取水的日子不可能继续下去。2008 年8 月广东省人民政府对东江流域实施总量控制前提下的分水方案，规定东江流域的年最大取水量为106.64 亿m3，其中分配给东莞的年取水量是20.95 亿m3。而2010 年东莞市的全年用水量已达到21.07 亿m3，而且用水总量仍呈继续增长之势，预计到2020 年东莞市每年缺水总量将达到4.32 亿m3，客观上存在非常突出的水源性缺水现状[1，2]。
　　
　　一方面东江缺水，另一方面东江沿线城市节水意识淡薄，粗放式用水现象普遍。如何让有限的水资源在市场经济模式中得到最优配置并产生出巨大的综合效益，是迫切需要解决的现实问题。我国长期以来主要通过行政手段配置和管理水资源，其模式是国家养水、计划配水。水往往被认为是属于“取之不尽、用之不竭”的可再生资源，需要多少就取多少。随着我国经济建设的迅速发展，用水供需矛盾日益突出，水资源的稀缺性被越来越多的人们所认识。2007 年广东省成立东江流域管理局，政府加大了对东江水资源的管理力度和对水资源费的征收力度，对东江流域实施了总量控制的分水计划，政府对水资源的宏观控制得到加强。但惜未引入水资源利益机制和市场机制，仍难解决水资源利用效率不高和上下游水权利益不平等等问题。
　　
　　东江是一条跨省境的河流。位于东江源头地区的江西寻乌、安远、定南三县，水资源丰富，其中年均输入广东珠江三角洲约29.2 亿立方米。为了保护东江饮用水源，源头地区的产业布局受到很大限制，当地丰富的矿产及林木资源得不到有效利用，失去了很多发展的机会。这种情况同样出现在东江中上游地区的河源市，河源水资源丰富，其中新丰江水库是东江流域最大的调蓄水库，蓄水量达139 亿m3，水库水质一直保持在国家地表水1-2 类水平，是国内罕见的优质淡水资源。为了保护东江水源，河源市在产业布局和经济发展上受到很大制约，做出很大牺牲。而另一方面，东江中下游取水城市在享用廉价水资源的同时并不需对东江上游县市的水源保护成本支付对价，从而形成了东江上下游地区在水权利益上的不平等。近年来东江上游县市要求下游经济发达地区在经济上“反哺”上游地区的呼声不断，河源市可以说是东江流域最迫切呼唤水权改革的城市。这些都反映了单纯依靠行政手段配置和管理水资源的模式正在受到挑战。在东江上下游之间建立水权交易市场正是解决上下游水权利益不平等的有效办法之一。
　　
　　二、水权分配法理基础与政策依据。
　　
　　水权，即水资源产权。一般来说，水权包含水资源的所有权和水资源的使用权[3]。在我国，水资源属国家所有，属于公有财产，产权由国家代表代为行使。在实际生活中，真正直接利用水资源的是大量非水资源所有权人既用水户，用水户在向国家支付一定费用后，可获得水资源的使用权。
　　
　　水资源所有权与使用权分离的原则，是实行水权转让和开放搞活水资源市场的基础性原则。目前我国法律还没有明确规定该原则，但已有对土地所有权和使用权分离原则的规定可供参考。《民法通则》、《土地管理法》等有关法律，都规定土地所有权与使用权可以分离。2005 年1 月，水利部发布了《水权制度建设框架》，成为水权制度建设的指导性文件，按照该框架的设想，水资源的所有权归国家所有，而水资源的使用权则被分配到用水户，用水户可以用分配到的水权进行交易。国务院2006 年通过的《取水许可和水资源费征收管理条例》进一步明确了水资源的使用权可以转让的原则，这为我国水权交易提供了政策上的依据。
　　
　　三、初始水权的合理分配是构建水权交易市场的基础。
　　
　　流域管理机构将水资源使用权依据法定程序出让给用水户，是一种初始水权的分配行为。初始水权的合理分配是成功构建水权交易市场的关键因素。
　　
　　水资源的初始分配应应遵从公平性原则和效率原则，应综合考虑流域上下游地区的人口、土地、经济、结构、产水条件、用水现状、生态等各种因素，公平合理地分配水资源。
　　
　　水权初始分配应充分考虑流域上游地区对流域水量的贡献和对水源保护所做的牺牲，将上游各县市产水量和对下游地区的输出水量以及水源保护成本作为分配水量的重要参考指标。向流域输送水量多的县市或对流域生态环境保护贡献大的县市的水权理应得到充分重视，在分配水量时应使流域上游县市具备除满足自用之外的富余水权，可供出售。而流域下游城市特别是流域外城市对流域产水量和流域水源保护的贡献小，在分配水量时应使分配水量小于实际用水量，从而促使下游用水城市一方面节约用水，另一方面形成向上游城市购买水权的实际需求。形成上游有供给，下游有需求的市场化基础。这样做，可以鼓励落后和欠发达的上游地区通过采用农业节水等措施调剂出更多富余水权，并通过转让水权获得发展资金，用于水源保护和促进本地经济发展；而下游发达地区可以通过水权市场购买水权以满足快速发展对水资源的需求，从而形成上游生态环境有保护，下游水量水质有保障的良性循环。
　　
　　四、建立水权交易市场，完善东江流域水权制度。
　　
　　1.国内外水权市场的发展状况。
　　
　　国外水权制度始于上世纪70 年代末和80 年代初，目前开展水权交易的国家包括美国、澳大利亚、智利、墨西哥、秘鲁、日本等，其中美国、澳大利亚和智利水权交易制度完善，交易量较大。以澳大利亚为例，政府自1980 年代起开始实行水权交易，水权转让的价格由市场决定，政府不进行干涉。政府的作用在于提供基本的法律和法规框架，建立有效的水权制度，规定环境流量，制定用水和环境技术标准，规定严格的监测制度并向社会发布信息，保证水交易不会对第三方产生影响等。水权交易既有州内交易，也有州际交易，既有临时性交易，也有永久性交易。而美国在水权较易方式上有自己的特色，在西部出现了水银行交易体系，每年按来水量将水权分成诺干份，由银行按用户需求进行发放，不但简化了管理，而且便于政府调控，很值得我国借鉴。
　　
　　在我国，业界对水权分配和水权交易市场已进行过多年探讨[3-5]，建立水权交易市场的呼声不断。2000 年11 月24日，我国首例水权交易在浙江完成。东阳、义乌两市政府经过多轮协商签署了用水权转让协议，义乌市一次性出资2 亿元购买东阳横锦水库每年4,999.9 万m3 水的使用权。这是我国水资源分配体制改革的一次重大创新和实践，证明市场机制是配制水资源的有效手段。市场化配制水权的实践同样出现在我国缺水地区甘肃省，张掖市农户在人畜用水以及每亩地的用水定额确定后，可根据每户人畜量和承包地面积分到水权，而节约下来的水就可以通过水票有价转让。实施水权制后，张掖全社会用水量大幅减少，2000~2006 年共向黑河下游输送水量52.8 亿m3，干涸达十年之久的黑河尾东居延海重新通水。这是以水权制引领节水型社会建设，解决流域水资源短缺问题的例证。
　　
　　2.东江流域水权交易市场管理模式初探。
　　
　　东江流域辖寻乌、定南、安远、龙川、河源、紫金、惠阳、博罗、东莞、广州以及流域外的深圳、香港共12 个县市。除香港由于历史原因需特事特办外，流域间及流域外的城镇在政府流域管理机构完成初始水权分配后，如何在二级市场上进行水权交易是个值得探讨的问题。比如位于东江中上游的河源市由于受水源保护区管理条例的约束，许多产业发展受到限制，用水量有限，因此将有富余的水权可供转让；而位于东江下游的东莞等市和流域外的深圳市，由于工业的高速发展，分配到的初始水权可能无法满足今后发展的需要。这就产生了东莞、深圳等市需要在二级市场上向河源等县市购买水权的问题。
　　
　　如何进行这类水权交易呢？笔者认为水权转让在交易方式上，可以借鉴美国的交易模式。在我国社会主义市场经济条件下，首先应建立政府主导下的东江流域水银行交易体系，东江中上游县城将土地休耕而减少的水、采用农业节水技术而节省的水以及政府分配水量的余额等放入水银行，方便交易。水资源的充足储备是水银行有效运行的基本条件。东江中下游经济发达地区作为需水方，可以通过水权银行快捷方便地获得上游城市出让的水权，满足经济发展的需要。政府作为市场的监管者，应致力于积极培育水市场、做好宏观调控、引导扶持、监管、信息发布等工作。水权的交易价格可由市场和政府两方面调控，首先水资源的转让价格要考虑到水的资源价格、节水工程的投入、土地休耕的补偿、水在东江输送的损耗等；其次要考虑水的供求关系，供大于求时水价低、求大于供时水价高，水价视供求情况在一定范围内波动。为了防止出现哄抬水价和价格垄断，政府对水价的调控必不可少，政府应以何种方式何种深度介入调控，可以在实践中摸索完善。水权银行作为中间人，只收取服务费用。
　　
　　五、结论。
　　
　　在东江流域建立水权交易市场，可以使有限的东江水资源能够通过经济、法律手段实现高效利用，不但有利于促进沿岸城市节约用水，有利于东江的水源保护，有利于低成本解决东江下游经济发达地区对水资源的迫切需求，而且有利于解决长期以来形成的上下游水权利益不平等的难题，有利于构建和谐社会。因此，首先应从国家的法律体系上对水权及其交易规则进行界定；其次在注重初始水权分配的基础上，通过经济手段和水权交易，实现东江水资源的最优配置和效益最大化，解决东江下游经济发达地区的水资源短缺困局，使流域经济走上可持续发展的阳光大道。
　　
　　参考文献。
　　
　　[1] 东莞市水利局。东莞市水资源综合规划[R].东莞：东莞市水利局，2008.
　　
　　[2] 陶谨。东江水资源状况及对策[J].广东水利水电，2005，（8）：53-54.
　　
　　[3] 汪恕诚。水权和水市场－谈实现水资源优化配置的经济手段[J].中国水利，2000，（11）：6－9.
　　
　　[4] 张永亮，吴新辉。构建我国水权交易制度的法律思考[J].法制与经济，2010，（8）：79-81.
　　
　　[5] 王佳，罗剑朝。区域性水银行制度研究[J].安徽农业科学，2006，34（13）：3239-3240.